OGGETTO: L.R. 18/87 - Artt.10 e ss. Piani triennali di servizi di collegamento marittimo. Regolamento CEE n.3577/92.
Assessorato regionale
Turismo Comunicazioni e
Trasporti
PALERMO
1. Con la nota che si riscontra vengono sottoposti all'avviso dello scrivente i seguenti quesiti:
a) se la l.r. n.18 del 1987, in base alla quale codesta Amministrazione concede contributi per potenziare i collegamenti marittimi con le isole minori a favore di aziende che abbiano attrezzatura tecnico-organizzativa atta a garantire la continuità dei servizi nonchè mezzi riconosciuti idonei alle esigenze del traffico, vada configurata come aiuto di Stato e se in tal caso, stante l'onere della procedura di notifica, codesta Amministrazione possa continuare ad avvalersi delle disposizioni della legge regionale medesima;
B) se, invece, la l.r. succitata vada configurata come obbligo di servizio pubblico imposto ad un vettore per garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, regolarità, capacità e tariffe che il vettore non assumerebbe ove considerasse solo il proprio interesse economico (cfr.art.2, punto 4, Reg.CEE n.3577/92 del 7.12.1992) ed in tal caso, non essendo previsto per questa diversa fattispecie l'onere di notifica, se codesta Amministrazione debba immediatamente ricorrere alla procedura concorsuale per l'affidamento dei servizi;
c) se in quest'ultimo caso sia giuridicamente possibile predisporre un bando di gara pubblica senza che in esso venga indicato in termini di certezza l'importo per l'affidamento dei servizi de quibus atteso che il bilancio della regione prevede che venga fissato soltanto annualmente l'ammontare globale del credito da imputarsi sul capitolo di pertinenza, per cui sino a quando il bilancio non viene approvato definitivamente, non si può avere certezza dello stanziamento disponibile per finanziare il superiore intervento;
d) se il predisponendo bando di gara debba essere sottoposto al vaglio del C.G.A. per il relativo parere;
e) se sia possibile affidare tali servizi attraverso la procedura concorsuale visto che questi ultimi hanno carattere integrativo rispetto a quelli svolti dal vettore pubblico (XXXX) e, quindi, gli stessi vanno, in massima parte, a potenziare linee già esercitate dalla predetta XXXX o ad integrare tratte non servite da quest'ultima;
f) se sia possibile, nelle more della predisposizione dell'intera procedura contrattuale, garantire comunque la continuità dei servizi attraverso o la predisposizione di un piano provvisorio a breve termine che serva ad assicurare la continuità di quei servizi a carattere annuale di rilevanza sociale ovvero facendo ricorso - se giuridicamente legittimi - ad atti di proroga o comunque di estensione temporale del Piano triennale 1997-1999.
2. In ordine ai quesiti sub a) e sub b), che possono essere esaminati congiuntamente, va osservato quanto segue.
La l.r. n.18 del 1987, nel suo capo II "Norme sui collegamenti marittimi" (artt.10-15), ha la finalità di "potenziare i collegamenti con le isole minori", "ad integrazione" di quelli statali, mediante la concessione di "contributi a favore di aziende che abbiano attrezzatura tecnico-organizzativa atta a garantire la continuità dei servizi nonchè mezzi riconosciuti idonei alle esigenze del traffico". I contributi "sono commisurati alla differenza tra il costo riconosciuto ammissibile del servizio ed il ricavo presunto". La misura del contributo "non può superare quella del disavanzo risultante dal conto economico delle linee gestite dal vettore e, comunque, non può eccedere il 50 per cento del costo riconosciuto ammissibile per il complesso delle linee". I contributi sono erogati "sulla base della documentazione atta a comprovare che siano stati interamente adempiuti gli obblighi stabiliti, munita delle dichiarazioni di regolarità dei servizi rilasciati dai sindaci delle amministrazioni comunali interessate e dalla Capitaneria di porto competente per territorio".
La medesima legge dispone per la realizzazione delle finalità suindicate la predisposizione di piani triennali di servizi, coordinati con i servizi finanziati dallo Stato, che devono prevedere "le linee, le frequenze, gli orari e il naviglio da utilizzare, nonchè i periodi di funzionamento e di fermo del naviglio, nell'eventualità in cui lo stesso rimanga a disposizione dell'amministrazione su specifica e motivata richiesta della medesima".
Come si desume agevolmente dalle suindicate disposizioni della l.r. 18/87 i contributi a favore delle aziende di trasporto sono corrisposti a fronte degli "obblighi" di servizio imposti alle stesse e solo se da queste "interamente adempiuti".
La normativa comunitaria (cfr. art.2 del regolamento CEE n.1191/69 del 26 giugno 1969, modificato dal regolamento CEE 1893/91) stabilisce che "per obblighi di servizio pubblico si intendono gli obblighi che l'impresa di trasporto, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura nè alle stesse condizioni" (comma 1). Il successivo comma 2 prevede che "gli obblighi di servizio pubblico comprendono l'obbligo di esercizio, l'obbligo di trasporto e l'obbligo tariffario". Per obbligo di esercizio "si intende l'obbligo fatto alle imprese di trasporto di adottare, per le linee o gli impianti il cui esercizio sia stato loro affidato mediante concessione od autorizzazione equivalente, tutte le misure atte a garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità" (comma 3). Per obbligo di trasporto "si intende l'obbligo fatto alle imprese di trasporto di accettare e di effettuare qualsiasi trasporto di persone o di merci a prezzi e condizioni di trasporto determinati" (comma 4). Per obbligo tariffario "si intende l'obbligo per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti ed omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l'interesse commerciale dell'impresa e derivanti dall'imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari, soprattutto per talune categorie di viaggiatori, per talune categorie di prodotti o per talune relazioni" (comma 5).
Il regolamento suindicato riconosce che tali obblighi sono indispensabili in alcuni casi per assicurare la fornitura di servizi di trasporto sufficiente anche in considerazione delle esigenze della collettività.
Il regolamento CEE n.3577/92 del 7 dicembre 1992 concernente l'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra stati membri (cabotaggio marittimo), all'art.4 prevede che uno stato membro può "imporre obblighi di servizio pubblico come condizione per la fornitura di servizi di cabotaggio alle compagnie di navigazione che partecipano ai servizi regolari, da, tra e verso le isole" (comma 1), limitatamente "alle esigenze relative ai porti che devono essere serviti, alla regolarità, alla continuità, alla frequenza, alla capacità di fornitura del servizio, alle tariffe richieste ed all'equipaggio della nave" (comma 2).
Ben distinta dalla figura giuridica dell'obbligo di servizio pubblico (OSP) è la nozione dell'"aiuto" concesso dagli Stati a favore di talune imprese ai sensi dell'art.87 (ex art.92) del trattato.
Significativo è a tal riguardo quanto affermato dalla Commissione proprio con riferimento al settore che ci occupa, nel documento intitolato "Orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi"( GUCE n.C/205/5 del 5.7.97). Invero la Commissione, dopo avere individuato la portata e gli obiettivi generali dei nuovi orientamenti in materia di aiuti di Stato, prende in considerazione, al punto 9, anche la nozione dell'obbligo di pubblico servizio per distinguerla da quella di aiuto.
Afferma in particolare la Commissione che "gli aiuti diretti volti a coprire perdite di esercizio sono in linea di massima incompatibili con il mercato comune. Tuttavia è possibile accordarne l'approvazione a fronte di obblighi di servizio pubblico (OSP). Un Osp è definito come un obbligo imposto ad un vettore di garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità e tariffe che il vettore non assumerebbe ove considerasse esclusivamente il proprio interesse economico. Un Osp può essere imposto per garantire servizi regolari verso porti che collegano regioni periferiche della Comunità o rotte poco servite e considerate vitali per lo sviluppo economico di tali regioni nei casi in cui il libero gioco delle forze di mercato non garantirebbe un sufficiente livello di servizio. La prassi seguita dalla Commissione nel valutare i contratti connessi con un OSP in genere tiene conto del fatto che il rimborso di perdite di esercizio sostenute a seguito dell'adempimento di alcuni obblighi di servizio pubblico non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'art.92, paragrafo 1 del Trattato. Di conseguenza non è necessaria la notifica in forza dell'articolo 93, paragrafo 3".
Anche la normazione statale riprende la nozione comunitaria degli obblighi di servizio pubblico. Invero l'art.17 del D.L.vo 422 del 1997, modificato dal recente D.L.vo n.400 del 1999, - a detto articolo peraltro rinvia il precedente art.10 concernente, appunto, i servizi marittimi - prevede che "le regioni, le province e i comuni, allo scopo di assicurare la mobilità degli utenti, definiscono, ai sensi dell'articolo 2 del regolamento 1191/69/CEE, modificato dal regolamento 1893/91/CEE, obblighi di servizio pubblico, prevedendo nei contratti di servizio di cui all'articolo 19, le corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi, tenendo conto, ai sensi della citata disposizione comunitaria, dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari alla mobilità".
Analoghe considerazioni vanno espresse per quanto concerne la legislazione regionale emanata in attuazione del citato D.L.vo 422 del 1997, la quale prevede appunto che all'"imposizione di obblighi di servizio pubblico corrisponde l'erogazione di contributi a favore dei gestori" (art.16, co.1 l.r. Emilia Romagna 2 ottobre 1998, n.30).
Assodato in base alle osservazioni che precedono che la legge regionale 18 del 1987 non rientra nella fattispecie di aiuto di Stato bensì in quella di obblighi di servizio pubblico, va ora esaminato se l'impianto procedurale di concessione dei contributi previsto dalla legge regionale sia o meno conforme alla normativa comunitaria sopravvenuta.
La risposta è negativa a partire dal 2 gennaio 1999 data di scadenza della esenzione dall'applicazione del già citato regolamento n.3577/92 disposta dall'art.6, paragrafo 2, dello stesso regolamento comunitario in favore dei servizi di cabotaggio tra le isole del Mediterraneo.
Quest'ultimo invero dispone l'applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi fra stati membri (art.1), di guisa che se uno stato membro conclude contratti di servizio pubblico - per contratto di servizio pubblico "s'intende un contratto concluso fra le autorità competenti di uno stato membro e un armatore comunitario allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti" (art.2, punto 3) - o impone obblighi di servizio pubblico "lo fa su base non discriminatoria per tutti gli armatori comunitari" (art.4, paragrafo 1) e qualsiasi compenso dovuto per obblighi di servizio pubblico "deve essere reso disponibile a tutti gli armatori comunitari" (art.4, paragrafo 2).
Come afferma la Commissione nel citato documento 97/C/205/O5 i contratti di servizio pubblico devono essere aggiudicati:
- a seguito di pubblica gara;
- deve essere effettuata un'adeguata pubblicità all'avviso di gara e devono essere specificati in modo chiaro e trasparente tutti gli obblighi relativi al livello e alla frequenza del servizio, alla capacità, ai prezzi e alle norme prescritte in modo da garantire che tutti i vettori comunitari beneficino di pari possibilità di presentare un'offerta;
- il concorrente vincitore, tranne casi eccezionali debitamente motivati, è colui il quale ha fatto un'offerta finanziaria più bassa;
- i costi aggiuntivi sostenuti dall'operatore nella prestazione del servizio vanno rimborsati. Tali costi devono essere connessi con la perdita contabilizzata dall'operatore nella prestazione del servizio. La contabilizzazione deve essere fatta distintamente per ciascun servizio prestato in modo da poter verificare che non esiste sovracompensazione e che il sistema non può essere utilizzato a sostegno di una gestione o di una direzione inefficiente;
- la durata dei contratti deve essere limitata ad un periodo ragionevole e non eccessivo, di norma, dell'ordine di cinque anni poichè i contratti per periodi notevolmente più lunghi possono comportare il rischio di porre in essere un monopolio privato.
Il principio del contratto di servizio pubblico e dell'affidamento mediante procedura concorsuale in conformità alla normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici di servizi è stato altresì affermato dal legislatore statale (cfr. art.18 D.L.vo 422/97, modificato dal D.L.vo 400/99) anche per i servizi marittimi (cfr. art.10 del citato D.L.vo 422/97 che richiama espressamente i successivi artt.17 e 18) e dalle stesse regioni che hanno dato attuazione al menzionato D.L.vo 422/97 (cfr. l.r. Puglia 25 marzo 1999, n.13).
Si appalesa pertanto di tutta evidenza che codesta Amministrazione nell'applicare la legge regionale 18 del 1987 dovrà tenere conto dei suindicati principi di apertura alla concorrenza fatti propri dal legislatore comunitario.
3. In ordine al quesito sub c) va innanzitutto osservato che, alla stregua del disposto dell'art.12, co.1, del R.D. n.2440 del 1923, secondo cui i contratti della p.a. devono avere termini e durata certa, e della giurisprudenza intervenuta sul punto (cfr. Corte dei Conti Sez. Controllo Stato 18.12.1992, n.79) la determinazione dei concreti contenuti negoziali è essenziale nei contratti sinallagmatici della p.a. e ne costituisce un elemento naturale irrinunciabile agli effetti di una valida assunzione dei correlativi impegni giuridici e contabili da parte dell'amministrazione medesima; e, pertanto, è ritenuta inammissibile la concessione dei servizi che ometta di indicare il prezzo complessivo a carico dell'amministrazione.
Ciò premesso, va osservato che i relativi bandi di gara ben possono intanto essere predisposti sulla base degli stanziamenti di bilancio degli anni precedenti e della previsione di bilancio per l'anno 2000, tenuto peraltro conto che, mancando ormai pochi giorni al 2000, è presumibile che nelle more della predisposizione delle procedure concorsuali, il bilancio sarà approvato dall'ARS.
4. In ordine al quesito sub d) giova ricordare che, ai sensi del combinato disposto dell'art.17, comma 25, della legge 15 maggio 1997, n.127 e dell'art.4, comma 2, del D.L.vo 6 maggio 1948, n.654, il parere del Consiglio di giustizia amministrativa è richiesto in via obbligatoria sugli "schemi generali di contratti - tipo, accordi e convenzioni".
Avendosi riguardo, nella fattispecie, ad un'ipotesi contrattuale (il contratto di servizio pubblico di cui si è detto) e al relativo bando di gara mai attivati da codesta Amministrazione e tenuto conto del fatto che presumibilmente dovranno essere esperite più gare pubbliche e quindi stipulati più contratti per le diverse realtà dei servizi di collegamento marittimo con le numerose isole della Sicilia, sembra opportuno che codesta Amministrazione predisponga uno schema generale di bando e del contratto de quo - da sottoporre quindi al parere obbligatorio del C.G.A. - che serva da modello per i singoli bandi e contratti che codesta Amministrazione dovrà attivare per il futuro.
Giova osservare che codesto Assessorato può comunque sempre richiedere il parere del C.G.A. in via facoltativa.
5. Al quesito sub e) non può che rispondersi affermativamente anche tenuto conto che, ai sensi dell'art.2, punto 3, secondo periodo, del Reg. 3577/92, il contratto di servizio pubblico può comprendere fra gli altri:
"- servizi di trasporto complementari;
- servizi di trasporto ... per talune categorie di passeggeri o per taluni percorsi;
- adeguamenti dei servizi alle reali esigenze".
6. Per quanto infine riguarda il quesito sub f) va osservato che entrambe le soluzioni proposte sono giuridicamente legittime tenendo conto tuttavia che la prima è da preferire se si intende modificare in tutto o in parte l'assetto previgente nel periodo temporale preso in considerazione dal Piano provvisorio.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".