OGGETTO: Contabilità e finanza pubblica.- Applicazione artt. 17 e 30 della l.r. 10/1999.-
ASSESSORATO REGIONALE
ENTI LOCALI
(Rif. nota n. 1655/Gr.XV del 7.7.99)
P A L E R M O
1.- Con la nota emarginata l'Assessorato regionale degli enti locali ha chiesto l'avviso dello scrivente su talune problematiche concernenti l'applicazione degli articoli 17 e 30 della l.r. 27 aprile 1999, n. 10, rispettivamente rubricati "Recupero somme non utilizzate" e "Disposizioni in materia di residui passivi e di residui perenti".
La richiedente Amministrazione, richiamando quanto sancito dall'art. 17 della citata l.r. 10 del 1999, che dispone, al comma 2, che le somme erogate ai comuni singoli o associati ed alle II.PP.A.B. ai sensi degli articoli 45, lettera b), e 47 della l.r. 9 maggio 1986, n. 22, e non utilizzate entro il 31 dicembre 1998, sono versate dai medesimi enti in apposito capitolo di entrata del bilancio regionale, e, al comma 4, che qualora le somme relative ai finanziamenti disposti in forza di tali norme - nonché di altre leggi regionali indicate al precedente comma 1 - dovessero esistere nei sottoconti di tesoreria, l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze ne dispone l'incameramento, e nel rappresentare la possibilità che, nell'intervallo di tempo intercorso tra l'indicata data del 31 dicembre 1998 e l'entrata in vigore della legge 10 del 1999, taluni enti abbiano assunto obbligazioni nei confronti di terzi, chiede di sapere se "la mancata utilizzazione, in tutto o in parte, delle somme accreditate debba comportare, per gli importi non ancora erogati agli Enti e presenti in conto residui od in conto perenzione, l'eliminazione dalle scritture contabili o gli stessi possano venire accreditati ove effettivamente utilizzabili".
Inoltre, tenuto conto che l'art. 30, comma 1, lett. b), della stessa legge dispone che gli impegni di parte corrente assunti a carico del bilancio della Regione fino all'esercizio 1997, e quelli in conto capitale assunti fino all'esercizio 1996, ai quali, alla chiusura dell'esercizio 1998, non corrispondono obbligazioni da pagare, sono eliminati dalle scritture contabili - e rilevato che anche in detta ipotesi è possibile che gli enti beneficiari, anteriormente all'entrata in vigore della l.r. 10/1999, abbiano espletato le procedure di appalto o in ogni caso abbiano contratto obbligazioni a fronte della indispensabile progettazione esecutiva - è richiesto l'avviso dello scrivente "in ordine al momento in cui si sia costituita l'obbligazione nei riguardi degli Enti beneficiari dei finanziamenti e precisamente se la stessa debba intendersi efficace all'atto della registrazione da parte degli organi di controllo del decreto assessoriale di concessione del finanziamento o se l'obbligazione si sia invece già concretizzata all'atto dell'acquisizione da parte di questo ufficio della prescritta documentazione tecnico-amministrativa per il rilascio del predetto provvedimento di concessione".
2.- In buona sostanza, e preliminarmente, si osserva che la problematica proposta comporta una determinazione circa la possibilità di procedere ai disposti recuperi od eliminazioni di somme nell'ipotesi in cui, alla data di entrata in vigore della legge regionale in esame, sussistevano, a carico degli enti beneficiari degli interventi finanziari, obbligazioni nei confronti di terzi.
Rileva a tal fine lo scrivente che la soluzione di tale questione diverge a seconda che si tratti del secondo comma dell'art. 17 ovvero dell'art. 30; ed invero la problematica connessa all'art. 30 della l.r. 10 del 1999 appare, sotto questo profilo, sostanzialmente superata alla luce delle disposizioni recate dall'art. 2 della l.r. 19 agosto 1999, n. 15.
Ed invero si osserva che il citato articolo 2 della l.r. 15 del 1999, rubricato "Modifiche alla legge regionale 27 aprile 1999, n. 10", ai commi 2 e 6, rispettivamente sostituendo il comma 1 dell'art. 17 della l.r. 27 aprile 1999, n. 10, e aggiungendo un comma all'art. 30 della stessa legge regionale, ha previsto - per ambedue le ipotesi riguardate e concernenti il recupero di somme erogate ai comuni, o a loro consorzi, ai sensi degli artt. 10 e 11 della l.r. 18 giugno 1977, n. 39 e degli artt. 49 e 58 della l.r. 15 maggio 1986, n. 27, e non utilizzate, e l'eliminazione dal bilancio della Regione di residui passivi e di impegni di parte corrente e di conto capitale - l'introduzione, in deroga alle previsioni di massima, di una salvaguardia per le ipotesi in cui, alla data di entrata in vigore della l.r 10/1999, a fronte delle stanziamenti disposti vi siano obbligazioni giuridicamente vincolanti.
In concreto la novella recata mira ad eliminare il riscontrato iato temporale intercorrente tra il 31 dicembre 1998 e l'entrata in vigore della l.r. 10/1999; periodo all'interno del quale possono essersi, legittimamente, verificate le assunzioni di obbligazioni per gli enti destinatari delle assegnazioni finanziarie cui ha riguardo il richiedente Assessorato.
Tale modifica legislativa non concerne però il secondo comma dell'art. 17 della l.r. 10/1999, che riguarda specificatamente le somme erogate ai comuni singoli o associati ed alle II.PP.A.B., ai sensi degli artt. 45, lettera b), e 47 della l.r. 9 maggio 1986, n. 22, ed in ordine alle quali la previsione normativa ha espresso riferimento alla data del 31 dicembre 1998 quale termine ultimo di utilizzo.
Non appare infatti possibile interpretare estensivamente la portata della modifica arrecata, nel senso cioè di estenderne la valenza anche all'ipotesi riguardata dal comma 2 dell'art. 17, in quanto a ciò osta il testuale dettato della norma riguardata che con puntualità identifica la suddetta data del 31 dicembre 1998.
Nel condividere comunque i timori manifestati dalla richiedente Amministrazione circa la possibile proposizione di azioni risarcitorie nei confronti degli enti che nel lasso di tempo intercorrente tra il 31 dicembre 1998 e l'entrata in vigore della l.r. 10/1999, hanno contratto obbligazioni a fronte delle erogazioni cui il predetto art. 17, comma 2, ha riguardo - e la conseguente esposizione della Regione ad eventuali azioni di rivalsa - non può che auspicarsi un ulteriore intervento legislativo quale risolutivo della questione.
3.- Riscontrando le specifiche problematiche poste all'attenzione dello scrivente, si osserva che la mancata utilizzazione, in tutto o in parte, delle somme accreditate agli individuati enti, comporta l'acquisizione, in piena disponibilità, delle stesse da parte della Regione, con il solo vincolo di destinazione parziale previsto, per quanto in riferimento, dal secondo periodo del comma 4 dell'articolo 17 della l.r. 10/1999, e conseguentemente la necessità di procedere ad una nuova ammissione a finanziamento delle relative opere per potere accreditare agli enti medesimi le somme residue di cui la disposizione in esame prevede viceversa il recupero.
Pertanto, qualora soltanto in tempi successivi alle previsioni normative di che trattasi si realizzino i richiesti presupposti di utilizzo, non si ritiene che si possa procedere ad un accredito delle somme in discorso ma che, in tali ipotesi, sia invece, eventualmente, necessaria una rinnovazione dell'intero iter procedurale, sempre che ciò sia possibile, nel senso cioè che permanga in vigore la sottostante norma sostanziale di spesa e sussistano gli appositi stanziamenti di bilancio.
Ciò, peraltro, anche in applicazione del principio dell'unità del bilancio che - fatta salva la possibile riassegnazione di somme ad individuati capitoli di spesa di particolari entrate, da porre in essere con apposito provvedimento legislativo nel rispetto delle norme di contabilità - comporta che tutte le entrate, ad eccezione dei cosiddetti tributi di scopo, da qualunque fonte provengano, formano una massa inscindibile destinata, nel suo coacervo e complessivamente, a far fronte alle spese.
Inoltre si ritiene opportuno chiarire che la locuzione "obbligazioni giuridicamente vincolanti" è da riferirsi ad obbligazioni assunte da parte della P.A. nei confronti di soggetti terzi. Ed invero, a tali fini, non rileva il rapporto che intercorre tra Amministrazione regionale e gli enti destinatari dei finanziamenti, bensì il vincolo giuridico, inderogabile che, suffragato dall'avvenuto intervento finanziario, viene a costituirsi con soggetti esterni alla Amministrazione pubblica al fine della realizzazione dell'opera in questione.
In ogni caso si osserva che la semplice acquisizione della prescritta documentazione tecnico-amministrativa non costituisce fonte di obbligazione pecuniaria da parte della Regione, in quanto a tal fine appare indispensabile il prescritto atto amministrativo (decreto di finanziamento) da adottarsi nel rispetto della normativa di settore ed in presenza di idonei stanziamenti di bilancio.
La produzione della documentazione in questione - e la conclusione dell'iter procedurale conseguente - fa sorgere soltanto l'obbligo di provvedere, e pertanto di concludere, positivamente o negativamente, il procedimento.
Si osserva inoltre, in via generale e per quanto rileva nella fattispecie, che la efficacia di un atto amministrativo (decreto di concessione, nella specie cui codesta Amministrazione ha riguardo) e cioè la idoneità dello stesso a dispiegare i propri effetti, è sottoposta, tra l'altro, al verificarsi dei requisiti di esecutività - tra i quali è dato annoverare l'esito positivo dei controlli - intervenuti i quali l'atto, superata la situazione di pendenza, si considera efficace sin dal momento in cui venne emesso. Pertanto non appare rilevante il momento in cui si è dato corso alla registrazione da parte della Ragioneria, in quanto l'efficacia del provvedimento è destinata a retroagire al momento dell'emanazione.
4.- Premesso quanto sopra, e considerata la possibile rilevanza nella problematica in esame, si coglie l'occasione per segnalare che lo scrivente Ufficio, nel riscontrare precedenti richieste di consulenza aventi per oggetto l'interpretazione dell'art. 7 della l.r. 15/1993 (che ha previsto l'eliminazione dal bilancio dei residui delle spese in conto capitale provenienti dagli esercizi 1991 e precedenti cui non corrispondono obbligazioni nei confronti di terzi), ha avuto modo di osservare che le spese relative alle progettazioni, per le quali è insorto l'obbligo dell'amministrazione con il progettista, puntualmente riguardate peraltro, con distinti importi finanziari, dai decreti di finanziamento, devono essere sottratte all'applicazione della norma volta all'eliminazione dal bilancio delle somme disponibili, in quanto in relazione alle stesse - tenuto altresì conto che il progetto costituisce un bene entrato nel patrimonio della P.A. - sussiste per le amministrazioni l'obbligo del pagamento del corrispettivo.
Le competenze tecniche di opere finanziate, pertanto, gravano sul finanziamento medesimo anche nell'ipotesi in cui non venga stipulato il contratto d'appalto per l'esecuzione dell'opera pubblica - a cui è sostanzialmente equiparabile il verbale di aggiudicazione definitiva a seguito di pubblico incanto - da cui ulteriori e distinte obbligazioni, giuridicamente vincolanti, sorgono per l'amministrazione appaltante.
5.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.