OGGETTO: Contabilità e finanza pubblica.- Riserva allo Stato di nuove entrate tributarie.- D.M. 23 dicembre 1997.- Modalità attuative.
DIREZIONE REGIONALE
DEL PERSONALE E DEI SS. GG.
(Rif. nota n. 9529/Gr. VIII del 29.6.99)
e, p. c. SEGRETERIA GENERALE
ASSESSORATO REGIONALE
DEL BILANCIO E DELLE FINANZE
L O R O S E D I
1.- Con la nota emarginata è stata posta all'attenzione dello scrivente una problematica concernente sostanzialmente l'applicazione, da parte dell'Amministrazione regionale ed in relazione alle ritenute IRPEF operate sugli emolumenti erogati ai propri dipendenti, del decreto 23 dicembre 1997, emanato dal Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, recante "Modalità di attuazione delle riserve all'erario dal 1° gennaio 1997 del gettito derivante dagli interventi in materia di entrate finanziarie della regione Sicilia, emanati dal 1992.".
In particolare codesta Direzione, premesso e richiamato in parte qua il contenuto del citato decreto, e delle note del Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato, nn. 8115/8168 dell'11 aprile 1992 e 34019 dell'11 febbraio 1999, rispettivamente aventi per oggetto "Versamento della ritenuta IRPEF da parte degli istituti scolastici dotati di autonomia amministrativa operanti nella Regione siciliana", e "Ritenuta da versarsi da parte delle Amministrazioni periferiche dello Stato in Sicilia. Versamento diretto alla Tesoreria della Regione siciliana", nonché la corrispondenza intercorsa tra l'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione - Direzione pubblica istruzione e l'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze - Direzione finanze, relativamente alla questione (originariamente postasi con riferimento agli istituti scolastici autonomi e, in conseguenza delle considerazioni formulate, estesa ai Provveditorati agli studi per il personale delle scuole materne regionali e delle scuole sussidiarie ed alle Amministrazioni centrali della Regione per il personale dalla stessa dipendente), chiede a questo Ufficio:
* se fra gli incaricati della riscossione cui si riferisce l'art. 2 del D.M. 23 dicembre 1997 possano essere inclusi gli Assessorati regionali che erogano gli stipendi e gli altri emolumenti ai propri dipendenti;
* se il D.M. in questione abbia la forza di incidere nei rapporti Stato e Regione in materia finanziaria così come stabiliti nelle citate disposizioni statutarie ed applicative dello Statuto.
La richiedente Direzione, inoltre, considerato che l'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, a cui è stato richiesta, da parte dell'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione, l'emanazione di univoche direttive per l'adempimento dell'obbligo, ove ritenuto sussistente, di versamento a favore dello Stato della percentuale di ritenuta IRPEF di che trattasi, ha ritenuto - nel presupposto che la propria competenza risulti "circoscritta alle sole entrate di pertinenza regionale e riguardante la Regione nella funzione di creditore del gettito tributario delle entrate di sua spettanza" - che eventuali istruzioni in materia "non potranno essere emanate competentemente che dall'Assessorato regionale alla Presidenza in conformità al vigente ordinamento dell'Amministrazione regionale", ha richiesto l'avviso dello scrivente anche su tale aspetto della problematica.
2.- In ordine all'operatività del decreto 23 dicembre 1997, ed alla relativa valenza, si osserva quanto segue.
Il D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, che, in riferimento all'art. 36 dello Statuto della Regione siciliana, ha emanato le norme di attuazione in materia finanziaria, statuisce, all'art. 2, che spettano alla Regione, oltre alle entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette ed indirette, comunque denominate, "ad eccezione delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime", nonché di quelle individuate dal secondo comma, ed enumerate nelle tabelle A, B, e C allegate allo stesso Decreto del Presidente della Repubblica.
Fondandosi sul disposto del citato articolo 2 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, ed attualizzando la previsione dal medesimo recata, svariati provvedimenti legislativi statali hanno disposto la riserva all'erario delle maggiori entrate previste dai provvedimenti medesimi - individuanti peraltro anche le finalità alle quali è destinato il relativo gettito - demandando ad un apposito decreto interministeriale la definizione delle relative modalità attuative.
Il predetto decreto interministeriale - emanato, come sopra riportato, il 23 dicembre 1997, e pubblicato nella G.U.R.I. n. 65 del 19 marzo 1998 - dopo aver determinato le incidenze percentuali degli incrementi di imposta derivanti dai riguardati provvedimenti legislativi ponendo a raffronto le previsioni relative ai citati provvedimenti con quelle di competenza dei corrispondenti capitoli delle entrate dello Stato per gli anni 1997 e seguenti, ha individuato le specifiche percentuali - riferite a singoli tributi, indicati anche per capitolo ed articolo di entrata - delle somme riscosse con riferimento alle operazioni eseguite nel territorio della Regione siciliana, da versare all'erario statale, ed ha impartito le conseguenti disposizioni agli incaricati della riscossione.
Dal breve excursus delineato emerge che, a fondamento, giuridico e sostanziale, del decreto in questione stanno norme legislative, ordinarie e di attuazione statutaria, che - a prescindere dalla ritenuta lesività di talune disposizione dello stesso che hanno determinato la proposizione di un conflitto di attribuzione innanzi alla Corte costituzionale - lo legittimano e ne impongono (in forza peraltro dell'esecutività propria dell'atto medesimo) l'applicazione, da cui, ovviamente e conseguentemente, deriva un'incidenza concreta in ordine ai rapporti finanziari Stato-Regione siciliana, ed in particolare in relazione alla ripartizione del gettito delle risorse tributarie tra i due indicati Enti.
Premesso quanto sopra, e passando ad esaminare la portata normativa del decreto interministeriale in questione, e specificatamente la valenza della locuzione "incaricati della riscossione", utilizzata all'art. 2 per individuare i soggetti tenuti al versamento all'erario statale delle percentuali di tributi di spettanza - e, dunque, la conseguente inclusione, tra i destinatari della disposizione medesima, dell'Amministrazione regionale, nel suo complesso e nelle sue varie articolazioni, centrali e periferiche, per ciò che attiene in particolare alle ritenute da operarsi sul reddito dei lavoratori dalla stessa dipendenti ed alla relativa attribuzione - si rileva che detta locuzione appare omnicomprensiva, destinata cioè a rendere operativa la relativa prescrizione per tutti i soggetti incaricati dell'esazione, e che conseguentemente, in qualsiasi forma e modalità allo scopo consentita, procedano al versamento dei tributi riguardati dal medesimo articolo al competente ufficio provinciale della cassa regionale siciliana.
Al fine di suffragare la superiore affermazione occorre operare brevi cenni al sistema della riscossione dei tributi, che come è noto, obbedisce ad un fondamentale principio di tipicità,nel senso che deve avvenire tramite gli atti previsti dalla legge e nelle forme da essa stabilite. In materia di imposte sul reddito, in particolare, il sistema della riscossione - che ha connotazioni assai differenti a seconda dei vari settori impositivi, e nell'ambito del quale assume fondamentale rilievo la distinzione tra le varie imposte secondo la relativa tipologia - prevede tre diverse modalità di riscossione cosiddetta spontanea, e precisamente la ritenuta diretta, il versamento diretto e l'iscrizione a ruolo.
Specificatamente, per ciò attiene alla questione in esame, si osserva che la forma della riscossione mediante ritenuta diretta si ha quando una qualsiasi amministrazione dello Stato - o della Regione, in forza della loro equiparazione conseguente all'attribuzione alla Regione medesima di una specifica potestà in materia, e del rinvio operato ex art. 6, comma 1, delle norme di attuazione statutarie in materia finanziaria, per quanto non diversamente disciplinato, alle disposizioni delle leggi tributarie dello Stato - corrisponde compensi o altre somme con il diritto di decurtarle di un certo importo da trasferire alla tesoreria dello Stato - o rispettivamente della Regione, secondo la spettanza del tributo - secondo le norme della contabilità.
In tali ipotesi, dunque, per la pubblica amministrazione che corrisponde determinate somme, si viene correlativamente a concretare un obbligo di trattenerne una parte e di versarla al fisco; qualora poi vi sia identità tra Amministrazione titolare del tributo e quella titolare del debito, e cioè quando il relativo gettito spetta allo stesso Ente chiamato ad operare la ritenuta diretta - ed a prescindere dal verificarsi dell'ipotesi della compensazione che ha luogo esclusivamente quando la riscossione mediante ritenuta diretta avviene a titolo d'imposta e non di semplice acconto, fattispecie quest'ultima, invece, appunto relativa alla ritenuta diretta operata sui compensi ed altre somme costituenti redditi di lavoro dipendente - non si fa luogo ad un materiale versamento, bensì ad una semplice regolazione contabile che consente le relative scritturazioni senza movimenti monetari che si risolverebbero in una semplice partita di giro.
Da tali succinte osservazioni si desume quindi che la dizione "incaricati della riscossione" ricomprende non soltanto i concessionari del servizio di riscossione dei tributi (ed i commissari governativi delegati provvisoriamente alla riscossione), attraverso i quali avviene la riscossione attraverso il ruolo, strumento fondamentale per la riscossione di parecchi tributi, e gli istituti di credito o l'Ente poste italiano, destinatari questi ultimi della delega irrevocabile nell'ipotesi di versamento diretto da parte dei contribuenti, ma anche, nella richiamata ipotesi della ritenuta diretta, le amministrazioni pubbliche in tal modo chiamate ad inserirsi nell'attività della riscossione.
A conferma di quanto rilevato si osserva che il disposto del medesimo articolo 2 del decreto in discorso riguarda, con certezza, fattispecie in relazione alle quali nessuna competenza esercitano i concessionari della riscossione o gli istituti (banche o Ente poste) convenzionati ed abilitati all'esercizio del servizio.
Ed invero, premesso e considerato in via generale che i vari capitoli di bilancio in cui le entrate sono ripartite secondo il loro oggetto - ed aventi pertanto una specifica denominazione - sono a loro volta analiticamente ripartiti in articoli aventi ciascuno una puntuale descrizione, va rilevato che, in particolare per quanto attiene alla questione in esame, il capitolo 1023 dello stato di previsione dell'entrata è, dal più volte citato articolo 2 del decreto 23 dicembre 1997, riguardato nelle sue diverse articolazioni corrispondenti a fattispecie che, pur attinenti alla medesima imposta (IRPEF), si differenziano tra loro in relazione al titolo, al presupposto d'imposta, alle modalità di riscossione ed altre specificità.
E specificatamente detto art. 2 del decreto riguarda gli articoli 2 e 15 del capitolo 1023, la cui descrizione testualmente concerne le "ritenute da versarsi in tesoreria dalle amministrazioni della Regione e dell'Assemblea regionale siciliana", e le "ritenute da versarsi in tesoreria da aziende e gestioni autonome", e per i quali determina una unica percentuale di riserva, differenziata in relazione agli anni considerati, da versare all'erario statale.
In relazione dunque a tale specifica previsione, che, come rilevato, ha puntuale riguardo tra l'altro, specificatamente all'Amministrazione regionale, nonché in forza delle considerazioni svolte e di un'interpretazione logico-sistematica che tenga in debito conto la portata normativa delle disposizioni di cui il decreto interministeriale costituisce attuazione, aventi appunto valenza di ordine generale, e la finalizzazione delle stesse, tesa ad una ripartizione del gettito tributario riscosso in Sicilia, mediante la previsione di una riserva allo Stato dell'intera quota di gettito corrispondente alla nuove entrate, derivanti da atti impositivi nuovi in mancanza dei quali le entrate medesime non si sarebbero verificate, non può che ritenersi che anche l'Amministrazione regionale, nelle sue varie articolazioni strutturali, sia tenuta all'assolvimento dell'obbligo del versamento all'erario statale delle quote di tributi di spettanza.
Si rileva infine che non osta assolutamente all'applicazione, nei termini indicati, del decreto 23 dicembre 1997, quanto contenuto nelle citate note ministeriali n. 8115/8168 dell'11 aprile 1992 e n. 34019 dell'11 febbraio 1999, aventi invero operatività ristretta alle ipotesi esaminate e non incidenti - se non attraverso un richiamo all'osservanza delle disposizioni vigenti in materia formulato nell'ultima delle note in questione - in tema di ripartizione del gettito tributario in conseguenza delle disposizioni di riserva delle nuove entrate a favore dell'erario statale.
3.- Per quanto concerne poi la problematica connessa in buona sostanza all'individuazione del ramo di amministrazione competente all'emanazione di direttive in materia, si rileva che, alla luce del sistema ordinamentale dell'Amministrazione della Regione siciliana e del conseguente disposto riparto di competenza, non appare possibile, né tantomeno coerente con le attribuzioni singolarmente ascritte, identificare in via generale ed assoluta un solo soggetto abilitato allo scopo, con la conseguente esclusione di rimanenti uffici o rami di amministrazioni, pur competenti sotto profili diversi ma sempre attinenti alla materia.
Ed invero, in primo luogo, pur potendo in linea di massima convenire con la considerazione, espressa dall'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, secondo cui la sfera di competenza del medesimo attiene precipuamente alla configurazione dell'Ente regionale quale destinatario delle entrate di spettanza, non può non rilevarsi che la puntuale ed espressa attribuzione di competenza, ex art. 8 del Testo unico sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, approvato con D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70, in tema di "imposte dirette ed indirette", nonché, in via generale, in materia di "analisi e andamento della finanza regionale" e di "riscontro degli atti di ciascuna Amministrazione", non consente di escludere l'esercizio di potestà nella materia in discorso, da porre in essere anche mediante l'emanazione di circolari chiarificatrici e di specifiche direttive, tenuto conto altresì del dovuto rispetto del principio costituzionale di leale collaborazione tra le componenti essenziali dello Stato regionale.
Ed invero, ritiene lo scrivente, che qualora l'Amministrazione in discorso, nell'esercizio delle proprie competenze istituzionali, riscontri l'indebito versamento - od anche semplicemente ne ipotizzi il concretarsi a causa di elementi fattuali riscontrati - nelle casse regionali di proventi non di propria spettanza, ma riservati all'erario statale, sia tenuta ad intervenire non solo al fine di garantire il rispetto delle norme e la tutela della legittimità giuridica, ma anche in forza delle esigenze connesse all'attuazione del citato principio collaborativo, il cui fondamento è ravvisabile nel principio di buon andamento (art. 97 Cost.), "che deve necessariamente caratterizzare i rapporti tra organi statali e regionali in un'amministrazione pubblica ispirata, a norma dell'art. 5 Cost., al riconoscimento delle autonomie nell'ambito di un disegno unitario" (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 470 del 1988), e che pertanto impone una cooperazione finalizzata al soddisfacimento di obiettivi comuni.
Quanto considerato però non esclude l'attribuzione della potestà di direttiva per tutto ciò che attiene alla gestione del personale alla competente Direzione regionale del personale e dei servizi generali, che già nella intitolazione della stessa risulta competente in materia ed alla quale, dal richiamato Testo unico sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, è puntualmente ascritta la materia. E dunque, conseguentemente, alla specifico fine di garantire quell'uniformità gestionale di tutte le problematiche che attengono al personale regionale ed al relativo trattamento, anche tributario, è da individuare innanzitutto in detta Direzione il soggetto competente a dettare le corrette modalità di applicazione degli obblighi tributari e fiscali posti in capo all'intera Amministrazione regionale - nella qualità di sostituto d'imposta oltreché di incaricato della riscossione - in relazione agli emolumenti corrisposti ai propri dipendenti.
Non ci si esime infine dal segnalare che anche la Segreteria Generale, Ufficio dotato di potestà di coordinamento e di sovraordinazione - alla quale, dal più volte citato T.U. sull'ordinamento regionale, risulta peraltro ascritta la competenza in ordine alla "organizzazione amministrativa generale" ed alla emanazione di "direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa regionale e relativo coordinamento" - abbia titolo ad intervenire qualora rilevi una mancata attività di impulso, ritenuta di converso necessaria per garantire un'uniforme attuazione della normativa in discorso da parte dell'intera Amministrazione regionale, o ritenga indispensabile, allo stesso fine, un coordinamento tra i vari rami dell'Amministrazione medesima.
4.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.