OGGETTO: Acquisto di immobili destinati a sede di uffici. Ipotesi di leasing immobiliare. Procedimento finalizzato alla stipula del contratto.
PRESIDENZA DELLA REGIONE
Direzione regionale del personale e dei servizi generali
Segreteria di Direzione
P A L E R M O
e,p.c. ASSESSORATO REGIONALE BILANCIO E FINANZE
P A L E R M O
1. Con la nota cui si risponde la Direzione del Personale e dei Servizi Generali della Presidenza della Regione chiede l'avviso dello scrivente, oltrecchè dell'Assessorato regionale del Bilancio in ordine a quesiti di natura finanziaria, circa il procedimento amministrativo da adottare nell'ipotesi in cui l'Amministrazione, al fine di cercare di ovviare al problema delle locazioni passive gravanti sul bilancio regionale per 27 miliardi (circa) annui, si determini all'acquisto di immobili da destinare a sedi di Uffici a mezzo di contratto di leasing.
Si chiede altresì di conoscere con quali modalità debba essere esperita la gara "in considerazione del rapporto fiduciario che dovrà instaurarsi".
2. In ordine alla problematica esposta da codesta Amministrazione giova premettere la definizione che l'art. 17, 2° comma, della l. 2 maggio 1976 n. 176 offre del leasing: "per operazioni di locazione finanziaria si intendono le operazioni di locazione di beni mobili e immobili, acquistati o fatti costruire dal locatore, su scelta e indicazione del conduttore, che ne assume tutti i rischi e con facoltà per quest'ultimo di divenire proprietario dei beni locati al termine della locazione, dietro versamento di un prezzo prestabilito".
Tale contratto atipico, il cui carattere è stato dalla dottrina accomunato per alcuni aspetti al mutuo, per altri alla locazione e per altri ancora alla vendita con patto di riscatto, si distingue dal c.d. leasing operativo, operazione economica differente nel suo contenuto e pertanto non rilevante ai fini che interessano.
Nell'ambito del suddetto leasing finanziario, tenuto conto della natura del bene, viene individuato il leasing c.d. immobiliare, con il quale una parte concede all'altra - per un tempo determinato e verso un corrispettivo da pagarsi a scadenze periodiche - il godimento di un bene immobile, acquistato o fatto costruire dall'impresa di leasing su scelta e indicazione della parte utilizzatrice, con facoltà per quest'ultima di acquistare la proprietà dell'immobile stesso alla scadenza del contratto (o anche prima, se convenuto tra le parti) contro versamento di un prezzo stabilito, o determinabile in base a parametri contrattualmente fissati.
Dalle sovraesposte considerazioni si appalesa di tutta evidenza che qualora un Ente pubblico territoriale (ipotesi di leasing c.d. pubblico) voglia ricorrere al c.d. leasing immobiliare possono porsi due fondamentali ipotesi o lo strumento del leasing viene adoperato per la realizzazione di un'opera costruenda ovvero per l'utilizzazione e l'eventuale acquisto di un bene già esistente.
Mentre nel primo caso la dottrina ha individuato una ampia serie di problematiche riconducibili per lo più alla presenza di un rapporto trilatero (ente pubblico, finanziatore, appaltatore), nella seconda ipotesi la scelta del modello contrattuale de quo sembra presentare minori difficoltà operative.
Nella fattispecie, dal tenore letterale della richiesta di parere non è data evincere la volontà di ricorrere ad una società di leasing al fine di fare realizzare edifici non esistenti, quanto piuttosto di individuare beni già disponibili sul mercato (cfr. punti 1 e 2 dello schema di procedimento ipotizzato nella richiesta di parere).
Orbene, a tal proposito, giova ricordare, come peraltro evidenziato da codesta Direzione, che la dottrina e la giurisprudenza considerano, quasi unanimamente, legittimo il ricorso allo strumento del leasing per la P.A. anche nel caso in cui la natura del bene sia quella di cui all'art. 826 c.c., 3° co. (edifici destinati a sede di pubblici uffici).
Dubbi (che è chiamato a dirimere l'Assessorato che legge per conoscenza) possono residuare, se del caso, nella fattispecie, sul piano strettamente finanziario quanto alla possibilità di ricorso a sistemi di indebitamento alternativi al mutuo a fronte di una situazione di bilancio di dissesto.
3. Date le superiori premesse relative alla individuazione della tipologia contrattuale cui di massima fare riferimento qualora codesta Amministrazione fosse legittimata a procedere alla locazione ed all'eventuale acquisto di immobili da destinare a sedi di uffici a mezzo di contratto di leasing, è avviso dello scrivente che questo, come previsto dalla norme di contabilità di Stato, dovrebbe essere preceduto dalle fasi di scelta del contraente tipiche delle procedure ad evidenza pubblica. In tale senso si pronunzia anche la Giurisprudenza (cfr. T.A.R. Lazio - Sez. 2, sent. 1394 del 10.7.97) quando afferma che "Dal principio di concorsualità e di generalità di accesso dei soggetti in possesso dei necessari requisiti di idoneità ai procedimenti di scelta del contraente, sancito dall'art. 3 secondo comma R.D. 18 novembre 1923 n. 2440, deriva che la pubblica gara per la scelta del contraente deve trovare applicazione ogni qual volta fra quest'ultimo e la P.A. si instauri un rapporto a prestazioni corrispettive, qualunque sia il nomen juris attribuito dalle parti alle fonti del rapporto (contratto di appalto, vendita di cosa futura, leasing, concessione di costruzione, concessione di committenza etc...)".
Premessa dunque la soggezione del contratto in specie alle norme generali di contabilità di Stato, va anche, nell'attuale quadro normativo, attenzionata la esclusione dall'ambito di applicabilità del Decreto L.vo 17 marzo 1995 n. 157 dei "contratti aventi per oggetto l'acquisizione o la locazione, indipendentemente dalle modalità finanziarie, di terreni, edifici esistenti o altri immobili o riguardanti comunque, diritti inerenti a tali beni,..." sancita dall'art. 5 di quest'ultimo.
Per quanto attiene la procedura che codesta Amministrazione deve osservare per l'attivazione dei contratti di leasing, va osservato che questi ultimi, come tutti i contratti dai quali derivi una spesa per la P.A., debbono essere preceduti da gara mediante pubblico incanto o licitazione privata, a giudizio discrezionale dell'amministrazione (art. 3, secondo comma, R.D. 18.11.1923, n. 2440) salvo che non ricorra uno dei casi in cui può essere adita la trattativa privata (cfr. art. 41 R.D. 23.5.1924, n. 827).
Il procedimento per i pubblici incanti e gli altri sistemi di affidamento sopraindicati è regolato dal capo III (artt. 63-92) del citato R.D. 827/1924.
Avendosi riguardo nella fattispecie a contratti di durata va altresì ricordato il principio sancito dall'art. 12, co. 1, del già citato R.D. 2440/1923, secondo cui i contratti con onere continuativo per lo Stato, possono essere stipulati solo per ragioni di assoluta convenienza o necessità da indicarsi nell'atto di approvazione del contratto.
Infine va osservato che i decreti assessoriali di approvazione dei contratti in esame, di importo superiore ad un decimo del valore in ECU stabilito dalla normativa comunitaria per l'applicazione delle procedure di aggiudicazione dei contratti di appalto di opere pubbliche, vanno sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 3, primo comma, lett. g), L. 14 gennaio 1994, n. 20.
4. A' termini dell'art. 15, co. 2 del D.P.R. 16 giugno 1998, n. 12 lo scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si ricorda poi che, in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca data "FONS".