OGGETTO: Piano regionale per la difesa dei pericoli derivanti dall'amianto. Programma provvisorio di interventi finalizzato ad affrontare l'emergenza. Adottabilità con ordinanza contingibile ed urgente ex art. 13 D. l.vo 22/1997.
Autorità eventualmente competente all'emanazione. Vigenza dell'art. 5 della l.r. 40/1995. Quesiti.
ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITÀ
e, p.c.
ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO ED AMBIENTE
PALERMO
1. Con nota 6 febbraio 1998, n. 336/00551/Gr. 36° codesto Assessorato ha chiesto allo Scrivente se il programma provvisorio di interventi per lo smaltimento dei rifiuti di amianto, finalizzato ad affrontare l'emergenza, possa esser adottato utilizzando lo strumento ordinatorio di cui all'art. 13 del d.l.vo 22/1997, considerato che lo stesso presuppone situazioni di eccezionale ed urgente necessità, da dimostrare con adeguata motivazione, nonchè l'impossibilità di provvedere altrimenti.
Inoltre, codesto Assessorato, ha posto il quesito sulla attuale vigenza della previsione dell'art. 5 della l.r. 40/1995 che, per interventi a carattere sovraprovinciale, attribuisce all'Assessore regionale per il territorio e per l'ambiente i poteri del Presidente della Regione previsti dall'art. 12 del D.P.R. 10 sett. 1982, n. 915, dato il letterale riferimento all'art. 12 del D.P.R. 915/82, poi abrogato dal d.l.vo 22/1997.
2. Sul primo dei suesposti quesiti, si osserva quanto segue.
Il "Piano di protezione dell'ambiente, di decontaminazione, di smaltimento e di bonifica, ai fini della difesa dai pericoli derivanti dall'amianto", approvato con D.P. 27 dicembre 1995, nel prevedere, tra l'altro, l'adozione di specifiche norme tecniche di attuazione, prefigurava la predisposizione -da parte dell'Assessorato regionale territorio e ambiente- di un programma provvisorio di interventi finalizzato ad affrontare l'emergenza.
La deliberazione n. 555 del 22/12/1995 della Giunta regionale, nelle premesse, determinando l'iter procedurale da seguire, prevedeva che le norme tecniche -demandate ad apposito gruppo di lavoro o commissione- e il piano nel suo complesso sarebbero stati approvati con decreto presidenziale previa deliberazione della Giunta regionale.
Nulla la predetta deliberazione -o il piano da essa approvato- hanno previsto in ordine a diversi iter procedurali e competenze per il programma provvisorio finalizzato ad affrontare l'emergenza.
Talchè dovrebbe dedursi che anche tale programma provvisorio, in via ordinaria, andrebbe approvato secondo l'iter e le competenze previste dalla medesima delibera di Giunta per gli altri atti, anche nella considerazione che tale programma appare esser solo un'anticipazione della normativa del piano complessivo.
Ciò posto, la problematica specificamente sottoposta allo Scrivente riguarda l'adottabilità del programma provvisorio in questione tramite un'ordinanza di necessità a termini dell'art. 13 del d.l.vo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modifiche operate con l'art. 1 del d. l.vo 8 novembre 1997, n. 389.
L'art. 13 del d.l.vo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modifiche, prevede il ricorso ad ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione di rifiuti anche in deroga alle disposizioni vigenti.
I presupposti di tale potere ordinatorio sono indicati nella sopravvenienza di situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e nella circostanza che non sussistano strumenti idonei a fronteggiare tale contingenza.
L'esercizio di tale potere, poi, è limitato dalle previsioni che le speciali forme di gestione previste devono garantire comunque un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente; dalla necessità che l'ordinanza indichi le norme cui s'intende derogare; dalla necessità del parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali con riguardo alle conseguenze ambientali; dalla temporaneità delle disposizioni di necessità; dall'obbligo di promuovere ed adottare le iniziative necessarie per garantire l'ordinaria gestione.
In ordine ai presupposti del potere ordinatorio, va rilevato, anzitutto, che l'eccezionale ed urgente necessità va individuata in quello stato di fatto, imprevedibile, in cui è indispensabile provvedere subito e in relazione al quale non sussistono provvedimenti tipici idonei allo scopo dell'eliminazione del pericolo ai beni che s'intendono tutelare.
"Il potere "extra ordinem" riconosciuto al Presidente della giunta regionale, in materia di emergenza connessa allo smaltimento dei rifiuti, dall'art. 12, d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, rientra nel generale potere di ordinanza nei casi di contingibilita' ed urgenza, intendendosi per contingibilita' l'impossibilita' di fronteggiare l'emergenza con i rimedi ordinari, in ragione della accidentalita', imprescindibilita' ed eccezionalita' della situazione verificatasi, e, per urgenza, la assoluta necessita' di porre in essere un intervento non rinviabile." ( Consiglio Stato sez. IV, 29 febbraio 1996, n. 208; v. anche Consiglio Stato sez. IV, 21 novembre 1994, n. 926); "In tema di smaltimento dei rifiuti nelle speciali forme di cui all'art. 12 d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, il presupposto della eccezionale e urgente necessita' deve essere interpretato in senso stretto e significa che il sindaco puo' derogare alla normativa sui rifiuti solo per tutelare la salute pubblica o l'ambiente davanti a un pericolo imprevedibile o inevitabile. L 'inevitabilita' del pericolo non e' data quando questo puo' evitarsi altrimenti, anche con rimedi finanziariamente costosi (quali il ricorso a regolari discariche disponibili, vicine o lontane che siano)." (Cassazione penale sez. III, 21 ottobre 1993); "L'esercizio dell'ordinanza contingibile ed urgente ex art. 10 d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per essere legittimo, e' condizionato ad alcuni precisi presupposti: a) una "necessita'" di tutela della salute pubblica o dell'ambiente; b) una situazione sopravvenuta e distinta dall'ordinario e fisiologico smaltimento dei rifiuti, che presenti pero' il carattere della "eccezionalita'", come un evento naturale straordinario (terremoto, inondazione, incendio, disastro, epidemia, ecc.); c) una situazione di "urgenza", non correlata all'ordinario smaltimento dei rifiuti, ma all'evento straordinario sopravvenuto; d) l'assoluta "temporaneita'", limitata cioe' alla persistenza della situazione eccezionale verificatasi; e) le necessita' di utilizzo pur sempre di "speciali forme di smaltimento di rifiuti", ossia di tipologie anche diverse da quelle ordinarie, ma mai di abbandono brutale dei rifiuti nell'ambiente, sempre vietato per tutti, compreso il sindaco, che deve addirittura attivarsi in senso contrario (ex art. 9 commi 1 e 2 d.P.R. n. 915/82); f) una motivazione specifica e dettagliata delle ragioni di pubblico interesse e delle concrete misure adottate per salvaguardare comunque salute e ambiente, valori assolutamente prioritari e non disponibili neppure dai soggetti pubblici." (Cassazione penale sez. III, 24 maggio 1994).
In ordine ai presupposti, occorre, comunque, effettuare qualche precisazione.
Anzitutto, va sottolineato che ove si faccia uso del potere extra ordinem quando all'emergenza sia ugualmente possibile far fronte con l'adozione di atti tipici, l'ordinanza di necessità è affetta da eccesso di potere (giurisprudenza costante: TAR Toscana, 10711/1978, n. 614; TAR Lazio, II, 12/4/1978, n. 217; TAR Lazio, III, 15/7/1974, n. 13; TAR Sicilia- Catania, II, 25/5/1987, n. 422; Cons. di Stato, V, 5/10/1987, n. 584).
Peraltro, la presenza del provvedimento tipico non preclude di intervenire con ordinanza quando lo richiedano i presupposti di contigibilità ed urgenza della situazione concreta; salvo, in tal caso, l'onere dell'Aministrazione di motivare anche sul punto delle ragioni per cui ricorre alla soluzione extra ordinem anzichè al provvedimento tipico (TAR Veneto, 30/11/1977, n. 1041).
In ordine alla "contigibilità", è stato evidenziato che i presupposti che giustificano l'emanazione di ordinanze contigibili ed urgenti possono ricorrere pur in presenza di una situazione già insorta, non potendosi escludere che il protrarsi nel tempo di una situazione pericolosa faccia insorgere un'urgenza a provvedere che prima non esisteva. "In materia di potere di ordinanza "extra ordinem", esercitato dal presidente della giunta regionale ai sensi dell'art. 12 d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, la comprovata inattuabilita' di un piano per lo smaltimento dei rifiuti ed in parte l'avvenuta caducazione dello stesso in via giurisdizionale costituiscono condizioni necessarie e sufficienti per la configurazione del requisito della contingibilita'; cio' a prescindere dal fatto che la situazione di emergenza sia nota da tempo e sia venuta consolidandosi ed aggravandosi per effetto di eventuali comportamenti commissivi od omissivi delle amministrazioni interessate o di soggetti terzi (Consiglio Stato sez. IV, 21 novembre 1994, n. 926; v. anche TAR Sicilia- Catania, 27/1/1981, n.57, TAR Lazio, II, 16/9/1988, n. 1133; Consiglio di Stato, V, 1/9/1986, n. 403).
Il riconoscimento dei presupposti ed il loro apprezzamento in funzione dell'esercizio del potere ordinatorio è riservato all'apprezzamento discrezionale dell'autorità amministrativa (Cass., S.U., 2/11/1987, n. 8054).
Con riferimento alla fattispecie concreta sottoposta, e limitatamente al quesito evidenziato, si osserva, pertanto, quanto segue.
Dall'esame delle premesse contenute nella bozza di ordinanza sottoposta, il presupposto della contigibilità si riscontrerebbe sostanzialmente nella circostanza che da parte del Ministero dell'ambiente non sono state ancora emanati disciplinari e norme attuative di carattere tecnico relativi allo smaltimento dell'amianto, all'istituzione della sezione speciale dell'Albo nazionale degli smaltitori, all'attuazione del d.l.vo 22/1997, nonchè la carenza nella Regione di idonei impianti di smaltimento; mentre l'"urgenza" resterebbe evidenziata nella potenzialità di una situazione di pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente derivante dalla concomitanza delle suddette circostanze.
Invero da tali motivazioni non si evidenziano pienamente i presupposti per l'esercizio del potere ordinatorio in luogo dell'ordinario potere di emanare il programma di interventi di che trattasi, quale delineato nella sopramenzionata deliberazione della Giunta regionale n. 555 del 22/12/1995, dal momento che si evidenzia soltanto la necessità di provvedere all'emanazione del prefigurato programma provvisorio di interventi finalizzato ad affrontare l'emergenza; mentre l'attuale carenza di una normativa di attuazione del d.l.vo 22/1997 (cui oggi occorre far riferimento in proposito) non ha determinato un vuoto normativo, dato che lo stesso d.l.vo, in via transitoria, dispone che le previgenti norme regolamentari e tecniche restano in vigore sino all'adozione delle norme attuative del d.l.vo medesimo (art. 57).
Nè, peraltro, si evidenzia un reale e prossimo pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente, ma, anzi, tale pericolo è considerato come eventuale "potrebbe a breve determinare oggettive e rilevanti situazioni di pericolo ...".
Non sembra, pertanto, che, alla stregua delle motivazioni evidenziate nella bozza di ordinanza, possano sembra ricorrenti i presupposti per l'esercizio del potere ordinatorio di cui all'art. 13 del d.l.vo 22/1997.
2. Con riguardo al secondo dei quesiti sottoposti, e cioè, in buona sostanza, se i poteri attribuiti al Presidente della Regione dall'art. 13 del d.l.vo 22/1997 vadano esercitati dall'Assessore regionale per il territorio e per l'ambiente in dipendenza dell'attribuzione realizzata dall'art. 5 della l.r. 40/1995, si osserva quanto segue.
L'art. 5 della legge regionale 21 aprile 1995, n. 40, ha attribuito all'Assessore regionale per il territorio e per l'ambiente "le competenze del Presidente della Regione previste dall'articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982, n. 915" per gli interventi sovraprovinciali.
La modifica dell'assetto delle competenze, pertanto, veniva effettuato con riguardo non già a tutte le possibili competenze attribuite alla Regione, ed al suo Presidente, in materia di ambiente o di rifiuti, bensì esclusivamente a quelle previste nell'articolo specificamente richiamato.
L'articolo in questione, poi, era relativo alle ordinanze contigibili ed urgenti relative a speciali forme di "smaltimento" di rifiuti.
Tutta la normativa del D.P.R. 915/1982 è stata, poi, abrogata dall'art. 56 del d.lvo 22/1997 che, invero, all'art. 13 prevede una norma simile, contemplante ordinanze contigibili ed urgenti relative a speciali forme di "gestione" dei rifiuti.
Tale ultima norma è, sì, simile a quella abrogata dell'art. 12 del D.P.R. 915/1982, ma non identica: e ciò sia in ragione del possibile contenuto delle previste ordinanze (ampliato rispetto al solo "smaltimento" previsto dall'art. 12 D.P.R. 915/82); sia con riguardo alle limitazioni poste all'esercizio concreto del potere stesso; sia alla prevista sottoposizione a comunicazione delle ordinanze in proposito non soltanto agli organi sovrordinati nazionali, ma anche a quelli comunitari; sia, infine, alla particolare responsabilità operativa prevista dal secondo comma dell'art. 13 del d. l.vo 22/1997 che espone l'ente al controllo sostitutivo dello Stato.
Nè, sotto altro profilo, la disposizione in questione dell'art. 5 della l.r. 21 aprile 1995, n. 40 può esser considerata quale applicazione concreta del principio secondo il quale le competenze attribuite alla Regione vanno esercitate secondo l'ordinamento dell'ente medesimo.
Infatti, d'un canto la materia de qua inerisce competenze attribuite a diversi rami dell'Amministrazione regionale.
Per altro verso, il predetto principio trova applicazione allorchè la norma attributiva non precisi da quale organo la competenza debba essere esercitata (Cons. di Stato: A.P. n. 51/1980; sez. IV, 21 dicembre 1985, n. 806).
Sembra, pertanto, allo Scrivente, che l'abrogazione del D.P.R.915/1982 abbia caducato le disposizioni di cui al primo e secondo comma dell'art. 5 della l.r. 21 aprile 1995, n. 40.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.