Oggetto: Diniego di concessione edilizia in zona di pre-riserva . Applicabilità art. 22 c. 5 l.r. 98/81.
Allegati n...........................
ASSESSORATO REGIONALE DEL
TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento regionale territorio e ambiente
Servizio 6 - Protezione patrimonio naturale
PALERMO
1 - Con nota n. 31980 del 25 maggio 2005, la U.O. 6.5 di codesto Servizio ha posto allo Scrivente il seguente quesito.
A seguito di diniego di concessione edilizia per la realizzazione di tre villette in zona ricadente in pre - riserva, il proprietario del terreno interessato ha chiesto a codesto Dipartimento chiarimenti sull'applicazione della disposizione normativa in oggetto, come sostituita dall'art. 23 della l. r. 14/88, rappresentando di aver iniziato i lavori di urbanizzazione ( a seguito di regolare concessione ) in data antecedente l'apposizione del vincolo naturalistico.
Dispone la norma in questione che "L'emanazione del decreto istitutivo della riserva comporta la decadenza delle concessioni ed autorizzazioni edilizie ove i lavori relativi non siano stati iniziati ". Codesto Dipartimento, sulla base di argomentazioni contenute in una sentenza del Tribunale di Ragusa del 13 marzo 2002, confermata dalla Corte di appello di Catania, ritiene non applicabile la decadenza della concessione "quando vi sia certezza che i lavori di urbanizzazione siano iniziati prima dell'istituzione della Riserva".
2 - Occorre rilevare, preliminarmente, che dall'esame della documentazione posta a corredo della richiesta di parere non sembra determinante per il superamento del diniego di concessione la soluzione del quesito proposto. Risulta, infatti, che il Comune denegante ha motivato la propria determinazione sui seguenti argomenti :
- a) richiesta di concessione edilizia in assenza di opere di urbanizzazione primaria collaudate ( secondo quanto previsto dall'art. 14 c. 5 l.r. 71/78 che subordina il rilascio delle concessioni edilizie dei singoli lotti all'esistenza delle opere di urbanizzazione primaria relativi ai lotti stessi );
- b) inosservanza della condizione della Commissione edilizia in sede di approvazione del piano di lottizzazione ( ossia " il rilascio delle concessioni edilizie, oltre ad essere subordinato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione in progetto, dovrà essere subordinato alla realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione previste per la realizzazione dei PP.LL. limitrofi fino all'ingresso con le strade pubbliche");
- c) estensione dell'area di preriserva ...comprendente l'area oggetto della richiesta concessione.
Da quanto sopra risulta evidente che alla base dell'atto di diniego non è stata posta la decadenza comminata dal comma 5 dell'art. 22 in parola.
Atteso, tuttavia, che il parere è stato richiesto per consentire una univoca trattazione di "simili problematiche", si esprimono le seguenti considerazioni.
L'art. 22 della l. r. n. 98 del 1981, come modificato dall'art. 23 l. r. 14/88, nel dettare norme di salvaguardia delle aree destinate a riserve naturali, dispone al comma 5 che " L'emanazione del decreto istitutivo della riserva comporta la decadenza delle concessioni ed autorizzazioni edilizie ove i lavori relativi non siano stati iniziati". L'espressione letterale della norma sembra presupporre l'esistenza di concessioni ed autorizzazioni relative alle opere di edificazione ad esse subordinate. Viene, in sostanza, consentito lo sviluppo ed il completamento di iniziative già intraprese sulla base di concessioni conseguite. Premessa, pertanto, la necessità della specifica concessione edilizia ( ulteriore rispetto a quella per le opere di urbanizzazione), resta da chiarire se l'inizio dei lavori di urbanizzazione valgano ad evitare la decadenza della concessione già rilasciata per l'edificazione vera e propria.
La sentenza del Tribunale di Ragusa, citata in premessa, affronta il tema dell'applicabilità alle lottizzazioni della clausola di salvezza in esame (cioè l'inoperatività della decadenza per effetto dell'inizio dei lavori), negando che l'inizio dei lavori vada circoscritto alle sole opere di edificazione in senso proprio e non anche alle opere di urbanizzazione. Si condivide, in via generale, l'orientamento giurisprudenziale suindicato, nella considerazione che dalla eccezione normativa in parola si evince la limitata influenza della sopravvenuta modifica pianificatoria in presenza di una trasformazione edilizia e urbanistica assentita e avviata, con specifico bilanciamento degli interessi (pubblico/privato) in conflitto. Il fatto, poi, che le opere di urbanizzazione sono concettualmente e formalmente collegate con le future opere di edificazione, costituendo ambedue fasi intrinseche di un piano di lottizzazione, conforta l'accoglimento dell'indirizzo suddetto.
Tuttavia, considerata la generale prevalenza della tutela dei valori ambientali rispetto a quella di contrastanti interessi particolari, occorre individuare gli ambiti di tutelabilità degli interessi considerati dalla norma in esame.
Una legittima modificazione dell'ambiente ( inizio dei lavori ) potrebbe aver prodotto, oltre al pregiudizio economico per la parte interessata, lo scemare dell'interesse alla tutela del bene ambientale a causa dell'avvenuta sua compromissione in relazione allo stato delle opere in corso . Affinché, cioè, l'avvenuta modificazione dello stato dei luoghi conseguente all'inizio dei lavori assurga a prioritaria considerazione rispetto alla necessità di tutela del territorio interessato ( secondo la ratio della norma in esame ), occorre, a parere dello Scrivente, che tale modificazione venga avvertita come irreversibile compromissione dei valori paesaggistici ed ambientali ( cfr. Cass. S.U. 27/3/92 ).
Alla luce delle superiori considerazioni si ritiene di poter genericamente affermare che l'avvio delle opere di urbanizzazione possa essere ascritto tra le cause impeditive della decadenza ex art. 22, c.5. l. r. 98/81. Tuttavia, tale principio va osservato con riferimento alle situazioni concrete di volta in volta configurate: l'effettivo inizio dei lavori dev'essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all'entità ed alle dimensioni dell'intervento edificatorio programmato ed autorizzato (cfr. C.Stato sez.V, n.1615 del 1998). Tale verifica va, comunque, effettuata tenendo presente che nella comparazione tra l'interesse del privato a realizzare il manufatto e l'interesse pubblico alla preservazione, per quanto ancora possibile, dell'integrità del bene ambientale protetto, deve reputarsi prevalente quest'ultimo (TAR Lazio sez. II n:254 del 1985). Pertanto, laddove l'inizio dei lavori preliminari alla edificazione vera e propria non abbia comportato una modificazione territoriale tale da produrre l'affievolimento dell'interesse al mantenimento dello stato originario dei luoghi, l'interesse privato soccomberà a quello superiore della tutela ambientale. Viceversa, una significativa modificazione del territorio, non conciliabile con le prescrizioni cautelari relative alle zone tutelate e verificata con riferimento alla data di imposizione del vincolo ambientale, comporterà l'applicabilità della deroga ex art. 22, c.5, in parola.
3 - A' termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FONS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.
