Pos. III-V   Prot. N. 6826 / 87.11.05 



Oggetto: Vincoli di immodificabilità temporanea ex art. 5 l.r. 15/91. Competenza all'imposizione e presupposti.




Allegati n...........................

ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI
CULTURALI, AMBIENTALI E P.I.
Ufficio di Gabinetto dell'Assessore

  PALERMO 




1 - Con nota n. 2615/Gab del 7 aprile 2005, codesto Ufficio di Gabinetto ha posto allo Scrivente i seguenti quesiti relativamente al vincolo previsto dall'art. 5 della legge regionale n. 15 del 1991:
- se la competenza all'imposizione del vincolo sia da ascrivere all'organo politico ovvero a quello di gestione;
- se possa individuarsi un termine a quo per la imposizione del suddetto vincolo che, a parere di codesto Ufficio, potrebbe coincidere con il deposito del piano paesistico presso l'Assessorato.

2 - In ordine al primo quesito, preso atto di quanto già manifestato da quest'Ufficio con parere n. 336/01/11 dell'8 febbraio 2002 che affermava la competenza dirigenziale all'imposizione del vincolo paesaggistico ex art. 139 d. lgs. 490/99, ritiene codesto Ufficio che l'ipotetica competenza assessoriale nel caso in questione non contrasterebbe con la suindicata consultazione atteso che la stessa ha riguardo " ai provvedimenti di imposizione del vincolo paesaggistico che, diversamente da quelli in argomento, non vengono posti in funzione cautelare del piano paesaggistico".
Si ritiene di poter condividere l'orientamento di codesto Ufficio di Gabinetto.
A differenza, infatti, del vincolo paesaggistico ex art. 139 d.lgs. 490/99 per il quale - come sostenuto nel parere dell'8 febbraio 2002 - "una volta effettuata la verifica tecnica è la legge a determinare, in relazione all'esito, l'atto da adottare", escludendosi così ogni esercizio di discrezionalità politica, nel caso in esame si rinviene l'espressione di un'attività di tipo pianificatorio avente un duplice contenuto : quello di manifestare l'esigenza di tutela di particolari beni avvertiti come beni di notevole interesse pubblico e quello ulteriore di imposizione sugli stessi del divieto assoluto, seppur temporaneo, di edificazione. In questo tipo di vincolo si realizzano esigenze concrete di programmazione e di salvaguardia delle aree interessate; programmazione che presuppone una valutazione dell'urgente salvaguardia di un assetto paesaggistico-territoriale sentito a rischio di compromissione. Si può certamente affermare che detti vincoli si configurano come misura di salvaguardia strumentale alla necessaria conseguente pianificazione paesistica, stante la connessione inscindibile esistente tra vincolo e piano e risultante dal tenore della stessa norma (divieto di modificazione fino all'approvazione dei piani paesistici ). Si tratta, cioè, di assicurare una salvaguardia temporanea alle aree e beni di valore paesistico nelle more della predisposizione dei piani, al fine di evitare pregiudizi delle scelte che l'autorità politica riterrà in prosieguo di dover compiere.
Val la pena di evidenziare, inoltre, come la determinazione di imposizione del vincolo in parola comporti l'adozione di scelte di fondo dell'azione amministrativa discrezionale sicuramente laddove operi nell'ambito delle "altre zone di interesse paesistico", la cui qualità paesaggistica non sia stata pertanto dichiarata ope legis o a mezzo di provvedimenti amministrativi. L'individuazione di tali zone costituisce, nella sostanza, una parziale anticipazione della pianificazione paesistica il cui ambito dovrà , comunque, comprendere i territori cautelativamente sottoposti ai vincoli in questione.
Alla luce delle superiori considerazioni si ritiene che la competenza all'adozione dei vincoli in parola rientri nelle funzioni di indirizzo politico-amministrativo di cui all'art. 2 c.1 lett. b) della l.r. n. 10 del 2000.
Relativamente al quesito concernente il termine di decorrenza della facoltà come sopra riconosciuta all'Assessore, se cioè la stessa possa esercitarsi solo dopo il deposito (presso l'Assessorato) dei piani paesistici, si esprimono le seguenti considerazioni.
La norma in discorso pone un limite temporale finale al vincolo di inedificabilità, limite fissato nell'approvazione dei piani paesistici. Nessun termine iniziale è, viceversa, previsto per l'individuazione delle zone da sottoporre alle misure di salvaguardia. E, del resto, la funzione del dettato normativo si sostanzia in una misura cautelare volta ad impedire che, nelle more dell'adozione della pianificazione paesistica, l'interesse paesaggistico sia compromesso da interventi che possano pregiudicare l'assetto del territorio tutelato. Il condizionare l'espressione di tale esigenza di tutela cautelare ad un avvenimento futuro incertum quando ( il deposito del piano paesistico ),rischierebbe irrimediabili compromissioni dei considerati valori ambientali.
Da analoghe considerazioni sembra ispirato l'orientamento in materia contenuto nella circolare di codesto Assessorato n. 5000 del 15 ottobre 1991 che, constatata l'assenza del termine in questione, e rilevato che ciò " non autorizza a ritenere che agli adempimenti amministrativi consequenziali possa pervenirsi sine die; al contrario, nei casi in cui la norma non stabilisce termini per il compimento di un'attività amministrativa, questa dev'essere compiuta nel tempo ragionevolmente necessario", manifesta l'intendimento di adottare i relativi provvedimenti "nel più breve tempo possibile e, comunque, non oltre il termine di giorni novanta ..., in considerazione dei particolari effetti che ne derivano (misure di salvaguardia) e di quelli che sono ad essi connessi (redazione P.T.P.)".
A conforto di tale tesi risulta utile il confronto con altre disposizioni normative di rango statale, di analoga funzione. Il Decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali 21 settembre 1984, all'art. 2- contenente le misure di salvaguardia in parola- dispone che l'individuazione delle aree da assoggettare a vincolo di immodificabilità avvenga entro un breve termine dalla pubblicazione dello stesso decreto. Lo stesso è a dirsi per l'art 1 ter del d.l. 312/85 convertito in legge 431/85. Di ausilio alle suindicate considerazioni risulta, altresì, la lettura di un parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo (n.251/96 del 18 marzo 1996, riportato nella nota di codesto Assessorato n. 1362 del 12 aprile 1996), ove viene affermato che"tanto l'art. 1 ter della l. 431/85 quanto l'art. 5 della l.r. (15/91) intendono imporre, inderogabilmente e con effetti immediati e generalizzati, un regime di tutela piena e complessiva delle aree che l'Amministrazione cui spetta la salvaguardia dei valori paesistici ed ambientali ha responsabilmente ritenuto meritevoli di integrale conservazione, in attesa ed in funzione della pianificazione paesistica".
Si ritiene, pertanto, che pur essendo vincoli e piano interdipendenti e funzionali alla realizzazione della tutela dell'ambiente intesa in senso unitario e globale, assolvono a diversa ratio : il piano paesistico tutela definitivamente l'interesse paesistico-ambientale, ma nelle more della sua approvazione lo stesso interesse va garantito con strumenti vincolistici temporanei per evitare iniziative preordinate a soddisfare interessi costituzionalmente subordinati ( Corte Cost. sent. 417 del 1995). La detta interdipendenza va, comunque, a parere dello Scrivente, concepita in maniera da evitare eventuali reciproci ostacoli alla realizzazione delle pertinenti necessarie funzioni.
Conclusivamente si ritiene di escludere la possibilità di introdurre in via interpretativa un limite temporale iniziale all'adozione dei vincoli di cui all'art. 5 in oggetto.

3 - A' termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FONS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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