Pos. IV Prot. _______/11.05.11

OGGETTO: Atto amministrativo - Documenti amministrativi - Diritto di accesso - Limiti e modalità.

ASSESSORATO REGIONALE
DELL'INDUSTRIA
Dipartimento regionale industria
PALERMO


1. Con la lettera sopra indicata, codesto Assessorato rappresenta che un dipendente del Consorzio A.S.I. di xxxxxxx, con istanza 6 ottobre 2004, ha chiesto di conoscere se la delibera n. 23/2004 del comitato direttivo del predetto Consorzio "alla data del 30.09.2004 aveva superato il controllo di Codesto Assessorato"; ed ha chiesto altresì il rilascio "di tutta la documentazione relativa al procedimento meglio evidenziato in epigrafe, al dichiarato fine di tutelare, nelle opportune sedi i propri diritti ed interessi legittimi".
Riferisce inoltre codesto Dipartimento che, a seguito del rigetto dell'istanza di accesso, l'interessato ha riformulato la richiesta precisando "di avere un interesse personale e concreto in funzione della tutela di posizione avente peso sostanziale".
Ciò premesso vien chiesto il parere dello scrivente sulla sussistenza, nella fattispecie, della legittimazione del soggetto in questione ad esercitare il diritto di accesso nonché sulla individuazione di modalità di accesso che siano idonee a garantire "ogni pubblico interesse coinvolto nella vicenda".

2. Ai fini dell'esame della prima questione appare anzitutto opportuno delineare, in via generale, l'ambito soggettivo del diritto di accesso e, dunque, individuare la titolarità del predetto diritto.
L'art. 25, comma 1, della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, nel riprodurre, nell'ordinamento regionale, l'art. 22, comma 1, della legge n. 241/1990, dispone che "al fine di assicurare la massima trasparenza dell'attività amministrativa e di garantire lo svolgimento imparziale della stessa, chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ha diritto di accesso ai documenti amministrativi ...".
La riferita disposizione ricollega, dunque, la legittimazione all'esercizio del diritto di accesso ad una posizione differenziata identificabile nella sussistenza di un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti; tuttavia è ormai assolutamente pacifico, sia in dottrina che in giurisprudenza, che il diritto di accesso ai documenti amministrativi, anche quando mira a tutelare una posizione giuridica rispetto alla quale pende, o può essere instaurato, un giudizio, presenta un ambito e una finalità che trascendono tale occasione, perché rivolto ad assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale (cfr. C.d.S., sez. IV, 15 gennaio 1998, n. 14; C.d.S., sez. IV, 14 gennaio 1999, n. 32; Caringella, "Corso di diritto amministrativo", Giuffrè, 2001, tomo II, 1576).
La nozione di "interesse giuridicamente rilevante", in tema di diritto di accesso ai documenti amministrativi, va intesa in senso più ampio rispetto a quella dell'interesse all'impugnazione, e consente la legittimazione all'accesso a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato, ovvero siano idonei a dispiegare, effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica; in altri termini, la giurisprudenza prevalente esclude che la legittimazione all'accesso sia condizionata dalla sussistenza di un interesse ulteriore e distinto rispetto a quello della conoscenza del documento o della informazione amministrativa e riconosce l'ammissibilità dell'istanza di accesso a condizione che il richiedente non sia mosso da un intento meramente emulativo o assolutamente fine a sé stesso. Il diritto di accesso ha, dunque, natura autonoma rispetto alla posizione giuridica posta alla base della relativa istanza (cfr. C.d.S., sez. VI, 10 aprile 2003, n. 1925), con la conseguenza che l'interesse all'accesso ai documenti amministrativi va valutato in astratto, senza che possa essere operata, con riferimento al caso specifico, alcuna valutazione in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che l'interessato ha proposto o potrebbe eventualmente proporre.
Due sono quindi i dati acquisiti in giurisprudenza: si esclude la coincidenza tra posizione legittimante all'accesso e legittimazione a ricorrere in sede giurisdizionale avverso l'atto lesivo della posizione soggettiva vantata; si afferma che a sostegno dell'istanza per l'accesso non è necessario dimostrare la titolarità di un interesse ulteriore rispetto a quello alla conoscenza dell'atto o del documento amministrativo ma è sufficiente la meritevolezza dell'interesse alla conoscenza ravvisabile nel collegamento del soggetto con il bene o con la vicenda oggetto dell'atto o del documento amministrativo di cui si chiede l'ostensione.
Pertanto, passando ora a considerare la fattispecie in questione, alla luce delle conclusioni giurisprudenziali sopra richiamate, deve riconoscersi il capo al richiedente, in astratto, la legittimazione ad esercitare il diritto di accesso. Ed invero, anche a prescindere dalla circostanza (che risulta dall'istanza di accesso trasmessa in allegato alla richiesta di parere) della sussistenza di un contenzioso tra il Consorzio A.S.I. di xxxxxxx e il soggetto interessato -poiché, come già precisato, l'interesse all'accesso, anche se fatto valere in via complementare ad una azione giurisdizionale, va valutato in astratto- deve rilevarsi che il soggetto medesimo ha chiesto di accedere a dei documenti che comunque attengono al suo rapporto di impiego, la cui conoscenza è poi, nella fattispecie concreta, strumentale alla tutela dello status e della posizione professionale rivestita in seno al Consorzio; la conoscenza dei predetti documenti non sembra dunque destinata a soddisfare una mera curiosità bensì appare finalizzata a salvaguardare la posizione professionale e lavorativa, ciò che rende meritevole di protezione l'interesse vantato dal richiedente.
Tanto detto circa la legittimazione e l'interesse del richiedente, si osserva ancora che l'istanza de qua va ora esaminata dal punto di vista oggettivo e cioè in relazione agli atti per i quali l'accesso è richiesto. Come già precisato in epigrafe le richieste di accesso avanzate sono due: la prima riguarda sostanzialmente l'atto di controllo, di competenza di codesto Assessorato, della deliberazione n. 23/2004 del comitato direttivo del Consorzio A.S.I. di xxxxxxx; la seconda concerne invece la documentazione relativa al contenzioso instaurato tra il richiedente e il predetto Consorzio A.S.I.
In relazione all'atto di controllo si osserva che di tale documento è il richiedente stesso a non affermarne con certezza l'esistenza laddove sostiene, nella richiesta di accesso, di avere un interesse rilevante a conoscere, "ove esista", la documentazione e ad estrarre copia di una "eventuale" nota di annullamento della predetta deliberazione n. 23/2004.
Al riguardo si fa presente che secondo la giurisprudenza prevalente l'istanza di accesso deve indicare esattamente gli atti oggetto della richiesta o comunque fornire gli elementi utili e idonei alla loro esatta individuazione e deve riguardare atti della cui esistenza si è certi non potendo risolversi nella mera richiesta di informazioni riguardanti la pendenza di pratiche eventualmente in corso (cfr. C.d.S., sez. VI, 30 settembre 1998, n. 1346; C.d.S., sez. VI, 30 novembre 1995, n. 1339); del resto, anche l'art. 7, comma 2, del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, recante "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", prevede che nella richiesta di accesso deve essere riportata, tra l'altro, "l'indicazione del documento o dei documenti oggetto della richiesta ed eventualmente del procedimento in cui è (o sono) inserito (inseriti), nonché tutti gli altri elementi utili alla identificazione", con la ovvia conseguenza che la genericità della domanda e la necessità di una attività valutativa ed elaborativa di dati e dei documenti in possesso degli uffici aditi costituiscono fattori preclusivi del valido esperimento del peculiare strumento di tutela azionato (cfr. C.d.S., sez.VI, 16 dicembre 1998, n. 1683; C.d.S., sez. V, 1 giugno 1998, 718).
Potrebbe pertanto sorgere il dubbio che nel caso in esame, fermo restando quanto sopra detto, in astratto, circa la titolarità del diritto di accesso del richiedente, non sussistano i presupposti per l'ostensibilità del documento in questione (atto di controllo).
Tuttavia altra recente giurisprudenza ha in contrario sottolineato che il diritto di accesso per sua natura presuppone in chi lo esercita una situazione di totale o parziale ignoranza, nel senso che chi presenta l'istanza di accesso si propone, attraverso la sua iniziativa, di acquisire conoscenza di atti o documenti che in tutto o in parte non conosce; ciò implica che l'esigenza di una puntuale indicazione degli estremi degli atti oggetto di istanza debba intendersi in modo flessibile e non formalistico, e l'istanza di accesso dovrà considerarsi ammissibile allorchè contenga quel minimo di elementi che consenta l'individuazione dei documenti richiesti (cfr. T.A.R. Campania, sez. V, 10 ottobre 2002, n. 6263). La medesima giurisprudenza, in merito alle istanze di accesso a documenti della cui esistenza non si è certi, ha poi precisato che anche in questo caso occorre muovere dal rilievo che, normalmente, chi rivolge l'istanza di accesso all'Amministrazione non conosce il contenuto degli atti che chiede e potrebbe anche non essere certo che tali atti siano stati posti in essere: l'istanza di accesso, in tale ipotesi ha il duplice obiettivo di sapere se l'atto esiste, e in caso di risposta positiva, di conoscere quale sia il suo contenuto; il richiedente potrebbe quindi chiedere l'esibizione di atti che di fatto non esistono ad esempio perché si tratta di atti che l'Amministrazione avrebbe l'obbligo di formare ma che di fatto non sono stati ancora adottati.
Pertanto va considerata ammissibile l'istanza di accesso che, ragionevolmente e plausibilmente indichi come oggetto specifici atti o documenti, anche se l'istante non è certo che essi sono stati formati; in tale ipotesi l'Amministrazione è tenuta, anche quando gli atti richiesti non esistono, a dare riscontro all'istanza di accesso nel senso che essa ha comunque l'obbligo di negare l'accesso con atto espresso, dando notizia all'istante che gli atti da lui richiesti non esistono.
Ciò detto, si osserva ora che, nella fattispecie, il soggetto interessato chiede l'esibizione di un documento (atto di controllo) di cui ignora l'esistenza, ma che ragionevolmente potrebbe esistere trattandosi di atto la cui adozione è, per legge, di competenza di codesto Assessorato; pertanto, tenuto conto del richiamato orientamento giurisprudenziale, e considerato altresì che l'atto di controllo è comunque un atto del procedimento e, come tale non può essere negato l'accesso allo stesso, deve concludersi nel senso della ostensibilità del medesimo, semprecchè, ovviamente, sia stato già formato.
Perplessità suscita invece la richiesta di accesso in relazione alla possibilità di rilasciare "tutta la documentazione relativa al procedimento meglio evidenziato in epigrafe", laddove invece nelle premesse dell'istanza si fa generico riferimento ad un "contenzioso", non meglio specificato, che da quattro anni insiste tra il richiedente e il Consorzio A.S.I. di xxxxxxx; ed invero, al riguardo si rileva che, poiché lo scrivente non è a conoscenza del contenuto degli atti richiesti, lo stesso non è in possesso di tutti gli elementi di valutazione necessari per affermare o meno l'accessibilità dei predetti documenti; valuterà pertanto codesta Amministrazione se consentire o meno l'accesso in relazione ai singoli atti, tenendo all'uopo presente, da un lato, che l'accesso ai documenti amministrativi costituisce ormai un principio generale dell'ordinamento giuridico, dovendo considerarsi eccezionali le eventuali limitazioni o esclusioni, le quali sono pertanto di stretta interpretazione (art. 27 legge regionale n. 10/1991; artt. 13 e 14 D.P.Reg. n. 12/1998; art. 24 legge n. 241/1990; art. 8 D.P.R. n. 352/1992); e, dall'altro, il già richiamato orientamento giurisprudenziale per il quale il richiedente non può pretendere che l'Amministrazione compia attività di ricerca, di indagine ovvero di ricostruzione storica o analitica di interi procedimenti o di parte di essi (cfr. cfr. C.d.S. sez. V, 6 aprile 1998, n. 438).
Si fa altresì presente che, trattandosi nella fattispecie di atti relativi ad un "contenzioso", codesta Amministrazione dovrà comunque sottrarre all'accesso gli eventuali atti, dalla stessa detenuti stabilmente, che afferiscono al predetto contenzioso e che sono coperti dal segreto professionale (cfr. art. 15, comma 1, del D.P.Reg. n. 12/1998: "a) pareri resi dall'Avvocatura dello Stato e dall'Ufficio legislativo e legale della Regione in relazione da una lite in potenza o in atto e la inerente corrispondenza; b) atti defensionali; c) corrispondenza inerente agli affari di cui ai punti a), b).)".

3. Per quanto poi concerne la seconda questione sottoposta allo scrivente, e cioè quella relativa all'individuazione di modalità di accesso idonee a garantire ogni pubblico interesse coinvolto nella vicenda, si osserva che le modalità di accesso ai documenti amministrativi sono espressamente previste, in via generale, dall'art. 10, comma 3, del citato D.P.Reg. n. 12/1998, ai sensi del quale il diritto di accesso ai documenti si può esercitare attraverso "la visione dei documenti, l'estrazione di copia o l'esperimento di entrambe tali operazioni"; gli artt. 9 e 10 del richiamato D.P.Reg. n. 12/1998, disciplinano, nei particolari, rispettivamente la visura nonché l'estrazione di copia dei documenti.
A tale precisazione deve aggiungersi che nell'ipotesi in cui il documento amministrativo per il quale è stato chiesto l'accesso contenga dati personali non sensibili relativi a terzi posseduti dalla pubblica amministrazione, nel conflitto tra principio di riservatezza o pregiudizio eventuale del terzo, ed esigenze di difesa di un proprio diritto, deve consentirsi, a garanzia di dette esigenze di difesa, l'esercizio del diritto di accesso alla documentazione amministrativa, sia pure nella forma più attenuata della visione degli atti (cfr. C.G.A., sez. giurisdiz., 8 febbraio 2002, n. 75).
Per completezza di esposizione appare opportuna una ulteriore precisazione che, pur non rilevando con riferimento alla fattispecie de qua, può comunque essere di ausilio nei confronti di codesta Amministrazione: qualora la richiesta di accesso riguardi un documento amministrativo che contenga dati personali sensibili, vengono in rilievo gli artt. 59 e 60 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 ("Codice in materia di protezione dei dati personali"). Il citato art. 59 dispone, tra l'altro, che "i presupposti, le modalità, i limiti per l'esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso"; il successivo art. 60 del citato D.Lgs. n. 196/2003, prevede poi che "quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile". In altri termini, il legislatore ha consentito il trattamento dei dati sensibili diversi da quelli sulla salute e sulla vita sessuale, mentre avrebbe condizionato l'accesso ai documenti amministrativi contenenti dati sulla salute e sulla vita sessuale ad un giudizio comparativo tra il diritto da far valere e il diritto alla riservatezza dell'interessato; tale valutazione poi, secondo la giurisprudenza, deve essere fatta in concreto, in modo da evitare soluzioni precostituite poggianti su una astratta scala gerarchica dei diritti in contesa (cfr. C.d.S., sez. VI, 30 marzo 2001, n.1882) ed anche in tale ipotesi l'accesso può essere consentito nella forma attenuata della presa visione dei documenti.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione


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