POS. IV Prot._______________/210.11.2004
OGGETTO: Patrimonio regionale - Immobile sede dell'Ufficio del registro di XXX - Problematica.
PRESIDENZA DELLA REGIONE
Dipartimento Regionale del Personale,
dei Servizi Generali, di Quiescenza,
Previdenza ed Assistenza del Personale
Servizio Demanio e Patrimonio
Immobiliare
PALERMO
1. Con nota 4 ottobre 2004, n. 6473/D codesto Dipartimento chiede l'avviso dello scrivente sulla fattispecie che di seguito si riassume.
Con atto 8 giugno 1963 (e atto 27.6.1964 non allegato) il Comune di XXX cede gratuitamente all'Amministrazione regionale il primo piano di un immobile, unitamente all'area sovrastante un cinema, a condizione che i locali vengano adibiti per uso uffici finanziari.
Viene evidenziato che la donazione trova giustificazione nell'esigenza dell'Amministrazione regionale di realizzare un complesso immobiliare da destinare ad uffici finanziari; di detti uffici, nel corso del tempo, la stessa Amministrazione si è avvalsa.
L'immobile, che al momento della donazione ospitava (ed ospita ancora) l'Ufficio delle imposte dirette, venne demolito e ricostruito dall'Amministrazione regionale per essere reso idoneo all'uso stabilito.
Per l'utilizzo dell'immobile - e nella considerazione di diversi e costosi interventi manutentivi richiesti dall'ente usuario - codesto Dipartimento ha chiesto all'Agenzia delle entrate il pagamento dei canoni pregressi e la stipula di formale atto di locazione, ma la medesima Agenzia ha eccepito l'illegittimità della richiesta in virtù della "natura governativa del rapporto".
Riferisce codesto Dipartimento che il Comune di XXX ha ribadito sussistere ancora l'esigenza di mantenere l'attuale allocazione dell'ufficio finanziario de quo.
Chiede l'Amministrazione in indirizzo se, al fine di consentire la continuità dei servizi alla collettività di XXX, l'immobile in questione possa essere restituito al Comune donante, risolvendosi, in tal modo, anche il problema della manutenzione straordinaria che, per gli interventi su immobili, troverebbe copertura in capitoli di spesa aventi ad oggetto solo le sedi governative regionali.
2. Nella fattispecie sottoposta, vengono in rilievo due differenti rapporti giuridici. Il primo, relativo alla cessione gratuita, è intercorso tra l'Amministrazione regionale e il Comune di XXX, il secondo è quello instauratosi tra l'Ente proprietario del bene e l'Ufficio statale usuario.
In ordine al primo rapporto, si evidenzia che, nonostante l'atto di cessione gratuita dell'immobile riferisca il vincolo come "condizione", lo stesso pare invero aver natura di onere.
Non si rinviene infatti l'istituto della condizione risolutiva - che avrebbe comportato il venir meno dell'efficacia dell'atto stipulato tra le parti con l'obbligo di restituzione del bene al mancato verificarsi di un evento futuro ed incerto (nell'ipotesi esaminata la mancata destinazione del bene all'uso indicato) - giacchè manca proprio il tratto caratterizzante la condizione: l'incertezza dell'evento.
La giurisprudenza riconduce fattispecie analoghe alla presente alla donazione modale regolamentata dall'art. 793 del codice civile, il cui quarto comma prevede la risoluzione della liberalità per inadempimento dell'onere solo se espressamente previsto, ritenendo la mancata previsione di un obbligo di restituzione incompatibile con la natura della risoluzione (Cfr. Cass. Civ., sez. II, 26 maggio 1999, n. 5122 e, richiamate nella stessa sentenza, Cass. 17 aprile 1993, n. 4560; Trib. Catania 25 marzo 1993; Cass. 30 marzo 1985, n. 2237; Cass. 29 maggio 1982, n. 3329).
3. Più complesso appare il rapporto instauratosi tra l'Amministrazione regionale e l'ufficio statale allocato nell'immobile de quo.
La caratteristica dei beni appartenenti alla P.A. e, principalmente, la destinazione loro impressa hanno un valore pregnante in ordine alla tipologia dei rapporti ad essi applicabili e alle finalità perseguite dall'Amministrazione proprietaria, la quale può far ricorso ad un contratto "iure privatorum", quale la locazione, ovvero all'istituto pubblicistico della concessione a seconda della rilevanza dell'attività svolta nell'immobile, al canone reputato congruo in rapporto anche alla prevalenza assegnata principalmente alla redditività del bene (presupposto di ciò dovrebbe però essere la riconducibilità del bene al patrimonio disponibile dell'Ente proprietario, appartenenza, quest'ultima, che la giurisprudenza fa discendere dalla effettiva destinazione e dall'uso concreto dato al bene, a prescindere dalla formale classificazione allo stesso impressa (cfr. Cass. SS. UU., 09-12-1986, n. 7292; Cass. SS. UU., 02-12-1996, n. 10733), ovvero a finalità di interesse pubblico o della collettività insite nell'utilizzo autorizzato.
Qualora l'immobile non sia in grado di soddisfare concrete ed immediate esigenze proprie dell'Amministrazione proprietaria, neanche temporaneamente, per la concessione in uso degli immobili si applicano la legge 11 luglio 1986, n. 390, (nella specifica fattispecie il riferimento è ai soggetti individuati al comma 2 dell'art. 2 della legge) ed al D.P.R. 8 gennaio 2001, n. 41, che ne regolamenta il procedimento relativo a concessioni e locazioni, che determina anche i criteri per la ripartizione delle spese di manutenzione straordinaria. Entrambe le normativi sono espressamente riferite dal legislatore siciliano all'art. 22 della l.r. 16 aprile 2003, n. 4.
Qualunque sia lo strumento - di diritto privato o pubblicistico - che si intende utilizzare per la futura regolamentazione dei rapporti tra l'Amministrazione regionale e l'Agenzia delle Entrate in ordine all'immobile di che trattasi, si rileva, dalle indicazioni fornite nella richiesta di parere, che, almeno al tempo della cessione dell'immobile, l'Amministrazione regionale aveva un proprio interesse ad allocare in quel Comune la sede di uffici finanziari. Oltre a ciò, si riferisce che degli stessi "questa Amministrazione si è avvalsa nel corso del tempo". L'inciso riportato richiama l'istituto dell'avvalimento di cui all'art. 8 delle "Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia finanziaria", approvate con D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, "per l'esercizio delle funzioni esecutive ed amministrative spettanti alla Regione ai sensi dell'art. 20 dello statuto, essa si avvale, fino a quando non sarà diversamente disposto, degli uffici periferici dell'amministrazione statale".
L'avvalimento, però, che determina una codipendenza funzionale dell'ufficio locale dall'Agenzia e dalla Regione, è da quest'ultima remunerato secondo criteri e accordi convenzionalmente determinati con la stessa Agenzia delle Entrate e che dovrebbero forfettariamente riconoscere anche il costo dei fitti passivi.
La remunerazione delle funzioni in avvalimento palesa però un'anomalia nella situazione prospettata nella misura in cui la Regione sostiene un costo (per l'avvalimento) e si priva di un'entrata (canone concessorio o locativo) per il medesimo fine, a meno che l'uso gratuito dell'immobile non sia riconducibile ad altro pubblico fine di interesse regionale (che parrebbe rinvenirsi nell'interesse della comunità madonità alla presenza nel proprio territorio dell'ufficio locale dell'Agenzia delle Entrate).
Questo Ufficio non può chiaramente valutare la specifica ricorrenza di fini pubblici, codesta Amministrazione, però, qualora ritenesse incerta la ricorrenza di quel fine, potrebbe condurre - con l'ausilio del ramo d'Amministrazione regionale competente in materia finanziaria, e cioè l'Assessorato del bilancio e delle finanze - una ricognizione circa l'attuale sussistenza di un interesse pubblico regionale (probabilmente quello della territorializzazione suaccennato) che in passato giustificò addirittura la concessione in comodato gratuito dell'immobile de quo.
Non si ritiene invece di dover insistere nella richiesta di pagamento di canoni arretrati, atteso che fino al momento in cui codesta Amministrazione ha avanzato la pretesa di remuneratività dell'uso del bene, quest'ultimo era, di fatto, concesso in comodato ai sensi dell'art. 1803 c.c.. Ne consegue che solo successivamente alla richiesta di un canone l'altra parte viene a conoscenza della differente volontà dell'Amministrazione regionale. Quest'ultima, inoltre, attesa la natura giuridica caratterizzante il rapporto fino a quel momento, è da ritenersi il soggetto gravato dalle spese straordinarie per la manutenzione del bene dato in uso per fini pubblici.
| Si segnala infine che, rispetto al passato, l'indirizzo assunto da codesta Amministrazione circa il perseguimento di una redditività dei beni patrimoniali pubblici, anche se dati in uso per la ricorrenza di finalità d'interesse pubblico, è in linea con diverse raccomandazioni in tal senso da parte della Corte dei conti e con la volontà del legislatore statale che ha previsto il pagamento comunque di un canone d'uso, anche nelle ipotesi di uso gratuito degli immobili pubblici (art. 10-bis legge 112/2002 - che ha modificato il comma 4 dell'art. 24 della legge 488/1999) anche per le amministrazioni ad ordinamento autonomo e per le Agenzie di cui al D..Lgs 300/1999, tra le quali ultime rientra anche l'Agenzia delle Entrate. |