POS. III-V Prot._______________/181.04.11

OGGETTO: Appalti di servizi di vigilanza. Regolarità delle procedure di affidamento.






ASSESSORATO REGIONALE DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE
DIPARTIMENTO INTERVENTI INFRASTRUTTURALI
PALERMO




1. Con nota 11 agosto 2004, n. 1812 del Servizio vigilanza consorzi di bonifica e agrari, codesto Dipartimento, rappresentando che a seguito di un'ispezione presso un Consorzio di bonifica, gli ispettori incaricati hanno rilevato che non sarebbero state adottate le procedure di gara previste dalla normativa vigente per l'affidamento di due appalti concernenti, l'uno, l'affidamento del "servizio di sorveglianza e custodia del patrimonio mobiliare, immobiliare ed impianti" (avvenuto, nel 2001,a seguito di appalto-concorso, e stimato intorno ad euro 880.000,00) e l'altro di "servizio di pronto intervento di vigilanza, con radiolocalizzazione satellitare, del parco automezzi" (affidato nell'aprile 2002 a mezzo di trattativa privata, e stimato intorno ad euro 907.000,00), ha chiesto allo Scrivente un parere in ordine alla regolarità dell'affidamento dei servizi con le procedure utilizzate.

Alla richiesta, oltre alla relazione ispettiva -corredata di alcuni documenti relativi alle procedure di affidamento-, sono state trasmesse le deduzioni del soggetto responsabile dell'ente in questione, con le quali il medesimo, in ordine alla questione qui in esame, rileva, sostanzialmente, che -trattandosi di servizi di vigilanza e custodia, per i quali è richiesta la speciale autorizzazione prefettizia a termini degli artt. 134 del T.U. delle leggi sulla pubblica sicurezza approvato con R.D. 18/6/1931, n. 773 e del relativo regolamento di esecuzione (R.D. 6 maggio 1940, n. 635), valida esclusivamente in ambito provinciale- le procedure di affidamento sono state condotte invitando tutte le imprese che, dalle Prefetture, erano state indicate in possesso della necessaria autorizzazione; e che, dal momento che il possesso di tale autorizzazione sostanzialmente determinava una "esclusiva", ricorrevano le condizioni per l'affidamento a trattativa privata senza preliminare pubblicazione dei bandi previste dall'art. 7, comma 2, lett. b), del d.l.vo 17 marzo 1995, n. 157.

Sulla questione, peraltro, la Prefettura di XXXX, con fax 3 agosto 2004, prot. N. 2004/Gab, indirizzato anche a codesto Assessorato, , in relazione a specifico quesito formulatole in ordine alla correttezza amministrativa seguita per la procedura di assegnazione del servizio di attività di custodia e localizzazione satellitare a salvaguardia dei beni mobili ed immobili del Consorzio, ha ritenuto "che tale procedura, nella sostanza, risulta utilmente condotta in quanto, pur se in linea di principio l'offerta poteva essere rivolta anche a soggetti aventi sede diversa, è prassi consolidata limitare l'invito alle ditte già autorizzate dalla Prefettura competente per territorio".



2. Sulla suesposta questione si osserva quanto segue.

Va preliminarmente osservato che gli affidamenti in questione sono avvenuti anteriormente all'entrata in vigore della l.r. 2 agosto 2002, n. 7 e, quindi, sotto l'impero dell'art. 19 della l.r. 8 gennaio 1996, n. 4, che, per gli appalti di servizi, richiamava le disposizioni dei decreti legislativi nn. 157 e 158 del 17 marzo 1995.

Nella fattispecie, stante che il tipo di servizi non rientra in quelli disciplinati dal d. l.vo 158/1995 (settori esclusi) e gli importi degli affidamenti risultavano sicuramente superiori ai 200.000 diritti speciali di prelievo -pressappoco equivalenti a 246.000 euro- si trattava di appalti eccedenti la soglia fissata dall'art. 1 del d. l.vo 157/1995.

Infatti, pur non essendo indicato l'importo a base d'asta fissato per gli appalti in questione, può affermarsi che il valore da porre a riferimento -considerati gli importi complessivi citati nella relazione ispettiva (rispettivamente euro 880.000,00 e 907.000,00, oltre IVA)- era superiore alle soglie previste dal citato d.l.vo 157/1995.

E pur considerato che il primo dei suddetti appalti era ripartito in tre lotti, occorreva assumere la somma del valore dei singoli lotti per determinare il valore dell'appalto medesimo (art. 4, comma 4, d.l.vo 157/1995); e, ancorchè trattasi di appalti pluriennali (per cinque anni), a termini del comma 5, lett. b), dell'art. 4 del medesimo d. l.vo 157/1995 occorreva prendere a base il valore relativo a 48 mesi e quindi, in fattispecie, i quattro quinti degli importi complessivi sopracitati (rispettivamente euro 704.000,00 e 725.600,00), pur sempre superiori ai 200.000 diritti speciali di prelievo.


Va, tuttavia, osservato che, in fattispecie, gli appalti riguardavano servizi di vigilanza con apparecchiature di televigilanza, collegati a centrali operative e piantonamenti, nonché di vigilanza satellitare con pronto intervento sulle 24 ore, per repressione tentativi di furto o rapina e altri allarmi o richieste di aiuto.

In proposito, va osservato che l'allegato 2 al d. l.vo 157/1995, riproducendo l'allegato I-B alla Direttiva 92/50/CEE in materia di aggiudicazione degli appalti di pubblici servizi, prevede, tra gli altri, alla categ. 23, i "Servizi di investigazione e di sicurezza, eccettuati i servizi con furgoni blindati". Dall'esame del nomenclatore dell'Unione europea, sotto la categoria 23, oltre i servizi di investigazione e di sicurezza, sono ricompresi i "servizi di monitoraggio di sistemi d'allarme" (873-03) , i "servizi di guardia" (873-05) e "altri servizi in materia di sicurezza" (873-09), tra i quali vengono ricompresi, nel "Vocabolario comune per gli appalti pubblici" adottato dal Parlamento europeo, anche "servizi di sorveglianza" (7461-4000) e "servizi di sistema di localizzazione" (7461-40100).

Poi, a termini dell'art. 3, comma 2, del predetto d.l.vo 157/1995, "Per gli appalti di servizi di cui all'allegato 2 e per quelli in cui il valore di tali servizi prevalga rispetto a quello dei servizi di cui all'allegato 1, il presente decreto si applica limitatamente ai soli articoli 8, comma 3, 20 e 21".

Nella fattispecie, pertanto, del decreto legislativo 157/1995 andavano applicate soltanto le disposizioni relative alla pubblicazione di un avviso relativo all'avvenuta aggiudicazione degli appalti di servizi (art. 8, comma 3) e le disposizioni in materia di prescrizioni tecniche e relative deroghe (artt. 20 e 21).

Ciò non impediva la possibilità di applicare, se ritenuto opportuno, le altre disposizioni del d.l.vo 157/1995 in materia di pubblicità delle gare e di procedure di aggiudicazione, ma il rispetto puntuale di tali disposizioni non era obbligatorio in relazione alla fattispecie dei servizi da appaltare.

In mancanza di altra specifica normativa in materia di appalti di servizi, quindi, andavano applicate le disposizioni generali di cui al R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e del relativo regolamento di attuazione (R.D. 23 maggio 1924, n. 827).

In proposito, il secondo comma dell'art. 3 del R.D. 2440/1923, nel testo modificato con l'art. 2 del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 627, richiede che, ordinariamente, i contratti pubblici vengano "preceduti da gare mediante pubblico incanto o licitazione privata, a giudizio discrezionale dell'amministrazione", mentre, in base all'art. 6 del R.D. 2440/1923, il ricorso alla trattativa privata resta limitato a speciali ed eccezionali circostanze (enucleate, poi, nell'art. 41 del R.D. 827/1924).


Ciò posto, quindi, poteva risultare utile, in fattispecie, utilizzare -in luogo del pubblico incanto- le procedure concorsuali ristrette di cui alle lett. b) e c) dell'art. 6 del d.l.vo 157/1995 ovvero degli articoli 3 e 4 del R.D. 2440/1923 (appalto-concorso o licitazione privata), dal momento che il numero dei possibili concorrenti andava individuato nei soggetti autorizzati per le province e i comuni ove il servizio andava svolto.

Va considerato, infatti, che, nella fattispecie, requisito soggettivo per l'aggiudicazione del servizio era il possesso della licenza prefettizia di cui all'art. 134 del T.U.L.P.S.. (v. TAR Lazio, sez. I bis, sent. 13 nov. 2003, n. 9982).

La giurisprudenza amministrativa, pur se recentemente ha aperto la possibilità di espletamento di servizi di custodia e guardiania (finalizzati alla tutela del diritto di proprietà, connaturati da prestazioni non implicanti un obbligo di difesa attiva) anche alle cosiddette "società di security" non autorizzate a termini dell'art. 134 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. 18/6/1931, n. 773), ha sempre ritenuto che gli altri servizi di vigilanza, da svolgersi con difesa attiva, con servizi di vigilanza fissa antirapina e antidanneggiamento o con servizi di teleallarme, e da parte di guardie giurate dotate di armamento adeguato, sono riservate ad imprese autorizzate a termini dell'art. 134 del T.U.L.P.S. (v. Consiglio di Stato, sez. I, par. 18 ottobre 1995, sez. VI, sent. 12/8/1996, n. 1023; TAR Campania-Napoli, sez. I, sent. 11/4/2001, n. 1612; sez. I, sent. 29/1/2003, n. 1863; sez. I, sent. n. 1146/2004).

In proposito, si ricorda che l'art. 134 in questione, prescrive che "Senza licenza del Prefetto è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati".

Il regolamento di esecuzione, approvato con R.D. 6 maggio 1940, n. 635, prevede, poi, che la domanda per l'ottenimento di tale licenza deve specificare il comune o i comuni in cui si intenda esercitare l'attività di vigilanza (art. 257) che, per effetto della competenza territoriale a livello provinciale, trova il suo limite al territorio della provincia, tant'è che ove le guardie giurate siano necessitate a custodire beni posti in territori di diverse province, necessitano dell'autorizzazione da parte del prefetto di ciascuna provincia (art. 252 regolamento).

E, in proposito, la giurisprudenza ritiene che "Le attività di vigilanza e di custodia ovvero di investigazioni e ricerche previste dall'art. 134 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773 (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) non possono essere stabilmente esercitate in luoghi diversi da quelli per i quali, specificamente, è stata rilasciata la licenza. In tal caso, il superamento dei limiti territoriali senza previa autorizzazione costituisce il reato di cui agli artt. 257, ultimo comma, del R.D. 6 maggio 1940 n. 635 (regolamento per l'esecuzione del T.U. delle leggi di P.S.) e 221 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773" (Cassaz. Sez. III, sent. n. 6539 del 29-05-1992; Sez. I, sent. n. 4802 del 23/04/1998; Sez. III, sent. n. 13126 del 24-03-2003); e che " Per lo svolgimento di un'attività di vigilanza o custodia di beni immobili o mobili per conto dei proprietari - come pure per l'esecuzione di investigazioni o ricerche o raccolta di informazioni sempre per conto terzi - è necessaria all'imprenditore l'autorizzazione prefettizia disciplinata dagli artt. 134 e seguenti del R.D. 18 giugno 1931 n. 773 e relative norme regolamentari" (Cons. di Stato, Sez. IV, sent. n. 369 del 04-05-1988).

Non sembra, di contro, che potesse venir utilizzata la procedura della trattativa privata. In particolare va osservato che la circostanza che l'aggiudicazione dei servizi poteva esser effettuata solo a soggetti autorizzati ex art. 134 T.U.L.P.S. non determina la ricorrenza delle "ragioni attinenti la tutela di diritti esclusivi" (art. 7, comma 2, lett. b), del d. l.vo 157/1995) o delle altre ragioni per cui "non è possibile promuovere il concorso di pubbliche offerte" (art. 41, n. 2, R.D. 827/1924) che consentono l'affidamento unicamente ad un particolare prestatore di servizi, dal momento che tali ragioni devono consistere in privative (brevetti, diritti d'autore, etc.) tali da non consentire l'affidamento che all'unico soggetto beneficiario di tali privative; ma non ricorrono laddove possano esistere più concorrenti, ancorchè in numero limitato (v. Corte dei conti, Sez. Contr., det. n. 33 del 17-03-1993).


Nelle fattispecie sottoposte, invero, in uno degli appalti è stata utilizzata la denominazione di appalto-concorso, provvedendo ad invitare le sole imprese indicate negli elenchi di soggetti autorizzati forniti dalle Prefetture territorialmente competenti, come si evince dal primo verbale di gara (unico trasmesso allo Scrivente) e dagli allegati alle deduzioni del soggetto responsabile dell'ente.

Invero, considerato che il bando non prevedeva una particolare valutazione dei progetti di svolgimento del servizio, ma solo dei parametri utilizzati per stabilire l'offerta più vantaggiosa, in realtà più esattamente la procedura andava denominata "licitazione privata". Ovviamente, come sopra menzionato, avrebbe anche potuto disporsi la preliminare pubblicità di cui all'art. 8 del d.l.vo 157/1998; ma, in definitiva, sembra che siano stati invitati direttamente tutti i potenziali concorrenti (le imprese in possesso delle autorizzazioni prefettizie, segnalate dei competenti Uffici territoriali del Governo).


Analogamente, con riguardo al secondo degli appalti, ancorchè la procedura di affidamento sia stata qualificata quale "trattativa privata", in realtà è stata conformata e condotta in termini licitativi, con una procedura di gara condotta dopo aver diffuso l'invito alla presentazione delle offerte ai potenziali concorrenti autorizzati ex art. 134 T.U.L.P.S.


Pertanto, tranne che per il nomen juris attribuito alle procedure di gara, non sembra che l'affidamento dei servizi in premessa sia avvenuto irregolarmente, o in contrasto con norme imperative. Ovviamente, come sopra precisato, trattandosi di servizi ricompresi nell'allegato 2 al d.l.vo 157/1995, l'aggiudicazione andava, poi, pubblicizzata nelle forme di cui al comma 3 dell'art. 8 del medesimo d.l.vo 157/95;dell'effettuazione di tale forma di pubblicità non v'è traccia nella documentazione trasmessa allo Scrivente.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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