Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana

POS. II Prot._______________/154.11.2004

OGGETTO: Cooperative agricole -Garanzie concesse ai soci - Art. 75 l.r. 6/2001 - Ammissibilità ai benefici.

ASSESSORATO REGIONALE COOPERAZIONE COMMERCIO ARTIGIANATO E PESCA
Dipartimento Cooperazione Commercio e Artigianato
Servizio 8S - Credito
PALERMO

1. Con nota 1 luglio 2004, n. 863, codesto Assessorato sottopone all'avviso dello scrivente due quesiti:
A) Premesso che l'art. 127 della legge regionale 6 aprile 2003, n. 4 ha esteso i benefici di cui all'art. 2 della legge regionale 10 ottobre 1994, n. 37, previsti in favore dei soci di cooperative agricole, anche a soggetti che hanno concesso garanzie in favore di consorzi di cooperative agricole, alle condizioni di cui al medesimo articolo e limitatamente a coloro che, a seguito della presentazione dell'istanza, siano ricompresi nell'elenco delle cooperative escluse di cui al decreto dell'Assessorato regionale della cooperazione, del commercio, dell'artigianato e della pesca del 28 aprile 2000 (in G.U.R.S. n. 30 del 23 giugno 2000), si chiede se l'estensione dei benefici di cui all'art. 2 della l.r. 37/1994 a soggetti non contemplati da quest'ultima legge regionale né dalle leggi nazionali 237/1993 e 338/2000 comporti la preventiva sottoposizione dell'art. 127 della l.r. 4/2003 alla procedura di deroga, così come già avvenuto per la l.r. 37/1994, oggetto della decisione del Consiglio dell'Unione europea 277/CE dell'8 aprile 2003.
Con quella decisione il Consiglio - nel ritenere compatibile con il mercato comune l'art. 126 della legge 388/2000 dello Stato italiano, argomentando che la norma si basa sullo stesso quadro di riferimento della legge 237/1993 che, già precedentemente, con decisione 22 luglio 1997, il Consiglio aveva considerato positivamente - ha ritenuto altresì compatibile, sulla base dello stesso quadro di riferimento, il sostegno finanziario disposto dalla l.r 10 ottobre 1994, n. 37 - e del disegno di legge n. 392/2002 (successivamente l.r. 9/2004, art. 13) - giacchè la norma regionale si riferisce esplicitamente alla legge 237/1993 dello Stato italiano, in particolare ai soci di cooperative agricole non ammessi a beneficiare delle disposizioni della legge nazionale per " mancanza crediti ".

Ciò posto, ritiene codesta Amministrazione che non sussista dunque questione nei casi in cui le garanzie in favore dei consorzi fossero state fornite dai soci degli stessi sodalizi (cioè le cooperative), ritenendo che le disposizioni contenute all'art. 75, comma 3, della l.r. 6/2001 risultano del tutto analoghe a quelle di cui all'art. 126, comma 5, della legge 338/2000 e, pertanto, concretamente applicabili in quanto sottoposte favorevolmente alla pronuncia del Consiglio dell'U.E., mentre osterebbe ad una immediata applicazione dell'art. 127 della l.r. 4/2003 una lettura che, invece, ritenesse disposta una ulteriore estensione dei beneficiari di cui alla l.r. 37/1994 a favore di altri soggetti (non soci di consorzi) che hanno concesso garanzie in favore di consorzi di cooperative agricole, soggetti non contemplati né dalla legge regionale del 1994, nè dalle leggi nazionali 237/1993 e 338/2000, già sottoposte a deroga comunitaria.

In particolare, codesta Amministrazione riferisce trattarsi "di soggetti che, in qualità di soci di cooperative agricole aderenti a consorzi, erano stati delegati a rappresentare tali organismi in seno ai consorzi e, in tale veste, hanno rilasciato garanzie personali in favore degli stessi consorzi"; detti soggetti, anche sulla scorta delle considerazioni di questo Ufficio (pareri unificati 53.98.11 e 119.98.11 del 22 giugno 1999), non furono ammessi ai benefici della l.r. 37/1994.

B) Premesso poi che le garanzie prestate da taluni soci di cooperative risultano da certificazioni rilasciate da società finanziarie o di recupero crediti - alcune delle quali successivamente sciolte o dichiarate fallite o assorbite da altri istituti di credito - laddove l'art. 2 della l.r. 37/1994 dispone che "Le garanzie dovranno risultare da certificazioni rilasciate da istituti di credito e/o da enti pubblici finanziatori", si chiede l'avviso dello scrivente circa la relativa ammissibilità.

2. Con riferimento al quesito sub A), si espone quanto segue.

La decisione 277/CE riferisce la compatibilità del sostegno finanziario con il mercato comune all'esistenza di circostanze eccezionali che consentono di considerarlo a titolo di deroga e nella misura strettamente necessaria e alle condizioni previste dalla decisione.

In particolare, l'articolo 1 della decisione comunitaria del 2003 considera compatibile con il mercato comune il sostegno finanziario previsto dagli artt. 2 e 3 della l.r. 37/1994 conformemente all'articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, del trattato CE, che così recita: "A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell'articolo 87 o ai regolamenti di cui all'articolo 89, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione".

Il Consiglio europeo - contrariamente all'avviso espresso dalla Commissione europea, secondo la quale l'esame dell'articolo 126 della legge 388/20000 andava condotto alla luce degli orientamenti comunitari in materia di salvataggio e di ristrutturazione delle imprese in difficoltà - ha positivamente considerato le osservazioni del governo italiano circa il fatto che la disposizione (art. 126 l. 388/2000) atteneva in realtà ad "obiettivi sociali connessi a situazioni eccezionali relative ai soci delle cooperative che hanno fornito come garanzia il loro patrimonio personale e familiare e non alle necessità delle cooperative".

In riferimento a quanto finora esposto, si rendono necessarie talune precisazioni. In particolare, si richiama l'attenzione sull'art. 75 della l.r. 6/2001 che, come affermato anche da codesta Amministrazione, ha un contenuto analogo a quello della norma nazionale sottoposta al vaglio comunitario, tuttavia non identico, prestandosi, invero, la norma regionale a ricomprendere fattispecie più ampie.

L'art. 75 succitato, infatti, al 3° comma, fa riferimento ai "soci garanti delle cooperative e loro consorzi". Invero, la norma, nel considerare i soci che hanno garantito cooperative e consorzi di cooperative, non specifica se per soci garanti, relativamente ai consorzi, debbano intendersi solamente i soci dei consorzi stessi, e cioè le cooperative che hanno prestato garanzia a favore delle aggregazioni consortili, ovvero se la veste di soci possa essere anche quella "minima" e imprescindibile di soci di cooperative.

Quest'ultima, possibile, lettura della norma del 2001 avrebbe una portata formalmente più ampia rispetto alla deroga comunitaria che ha interessato l'art. 126 della legge 388/2000 e la l.r. 37/1994, seppur, nella sostanza, i soggetti beneficiati sarebbero i medesimi: i soci delle cooperative agricole.

Analogo ragionamento può essere riferito all'art. 127 della l.r. 4/2003, laddove l'estensione a "soggetti" garanti di consorzi di cooperative agricole non può che limitarsi a soggetti soci di cooperative. Ciò perché sia l'art. 75 della l.r. 6/2001 che l'art. 127 della l.r. 4/2003 avrebbero dovuto, formalmente, essere sottoposti al vaglio comunitario, trattandosi di norme successive, e di contenuto non esattamente sovrapponibile a quello delle norme oggetto della deroga riportata nella decisione del Consiglio 277/CE. Ne consegue allora che il significato da attribuire alla norma deve essere, quantomeno, restrittivamente riferito ai medesimi soggetti considerati dalla deroga comunitaria, mentre l'estensione a soggetti diversi (non soci ) comporta il rischio di procedure d'infrazione comunitaria.

Infatti, la compatibilità della legge regionale (insieme a quella nazionale di riferimento) è stata dichiarata in deroga e per circostanze eccezionali che non ne giustificherebbero (a rigore neppure formalmente) nessuna estensione. Ciononostante, considerando che la decisione comunitaria del 2003 accoglie le considerazioni del governo italiano sugli "obiettivi sociali, connessi a situazioni eccezionali relative ai soci delle cooperative che hanno fornito come garanzia il loro patrimonio personale e familiare e non alle necessità delle cooperative", considerando altresì che il parere favorevole del Consiglio Agricoltura si riferiva a sovvenzione "a favore dei soci di aziende agricole (fondate in forma di cooperative), che abbiano avuto problemi finanziari e i cui soci si siano esposti personalmente, fornendo come assicurazione i propri patrimoni", parrebbe che l'art. 127 della l.r. 4/2003 (ed invero anche l'art. 75 della l.r. 6/2001, nella più estesa lettura surriportata) non tradiscano lo "spirito" della decisione 277/CE, nella misura in cui l'estensione dei benefici si riconduca sempre a soci di cooperative che hanno prestato garanzia nei confronti delle cooperative agricole e/o anche di consorzi a cui le cooperative agricole di appartenenza partecipano, poiché, in detti termini, non viene meno il riferimento soggettivo considerato a livello comunitario.

Oltre a ciò, non si ritiene possibile estendere i benefici considerati a soggetti non soci senza sottoporre preventivamente l'art.127 della l.r. 4/2003 al controllo comunitario.

Si rileva altresì una potenziale disparità di trattamento, laddove il secondo comma dell'art. 127 della l.r. 4/2003 prevede l'estensione a favore di soggetti che originariamente - e proprio per i delimitati confini contenuti nella precedente decisione di compatibilità comunitaria del 1997 - vennero esclusi dalla graduatoria, approvata con decreto assessoriale 28 aprile 2000, in quanto le garanzie risultarono offerte da non soci. Tale situazione fa ragionevolmente supporre che soggetti non soci nelle stesse condizioni di quelli oggi considerati dal 2° comma della l.r. 4/2003 non presentarono, allora, domanda di ammissione perché sforniti dei requisiti richiesti (qualità di soci).

3. In ordine al quesito sub B), pare a questo Ufficio che l'accettazione da parte di codesta Amministrazione delle certificazioni relative a fideiussioni provenienti da società finanziarie e di recupero crediti non sia conforme alla lettera della prescrizione contenuta al 2° comma dell'art. 2 della l.r. 37/1994, proprio perché il legislatore regionale, differentemente da quello nazionale (che non ha inserito nessuna specificazione al riguardo), ha stabilito l'assunzione a proprio carico delle sole garanzie (dei soci) che risultavano certificate da istituti di credito in concomitanza o in sostituzione di certificazioni provenienti da enti pubblici finanziatori. Ora, non pare che in queste due accezioni possano rientrare le società finanziarie o di intermediazione finanziaria o di recupero crediti, di natura soggettivamente e sostanzialmente differente da un istituto bancario o da un ente pubblico finanziatore.

E' anzi probabile che la previsione legislativa tragga giustificazione dal preciso intendimento di individuare di soggetti (istituti di credito o enti pubblici finanziatori) ritenuti più rigorosi nella concessione di crediti e nella verifica e accettazione delle condizioni dei soggetti garanti delle cooperative.

Il legislatore regionale avrebbe potuto, sulla scia di quello nazionale, fare semplice riferimento all'assunzione delle garanzie senza precisazioni ulteriori; l'avere, invece, indicato il preciso requisito di cui al 2° comma dell'art. 2 della l.r. 37/1994 palesa la necessità di una interpretazione letterale e sostanzialmente restrittiva nell'applicazione dei benefici disposti, in stretta aderenza alla volontà legislativa di limitare la platea dei soggetti ammessi a beneficiarne, cioè di coloro che hanno prestato garanzie su somme concesse alle cooperative agricole da istituti di credito e/o da enti pubblici finanziatori.

Non pare pertanto legittima l'estensione operata da codesta Amministrazione in ordine all'ammissione ai benefici di garanzie provenienti e certificate da società finanziarie, trattandosi di scelte che il legislatore ha inteso escludere.

La conclusione surriportata appare sorretta dalla giurisprudenza prevalente che - seppur con riferimento alle polizze fideiussorie rilasciate in materia di appalti da società di intermediazione finanziaria, anzicchè da banche - ritiene che le società suddette non sono qualificabili come aziende di credito in ragione della diversa natura giuridica e sostanziale del soggetto indicato, rinvenendo un ben tipizzato interesse della Pubblica amministrazione nell'esclusione della possibilità di equiparare gli organismi bancari agli intermediari finanziari (Cfr. C. Stato, sez. V, 06-07-2002, n. 3716 e 31-01-2001, n. 335; C.G.A., sez. giurisd., 15-05-2001, n. 205; T.A.R. Sicilia, sez. Palermo, 11-02-2002, n. 425 e 27-10-2000, n. 1816; Corte dei conti, sez. contr. Stato, 08-05-2000, n. 40).

Nei termini il reso parere.

******

Ai sensi dell'art. 15,co.2 del D.P. Reg. 16 giugno 1998,n.12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998,n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".

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		B) Premesso poi che le garanzie prestate da taluni soci di cooperative risultano da certificazioni rilasciate da società finanziarie o di recupero crediti - alcune delle quali successivamente sciolte o dichiarate fallite o assorbite da altri istituti di credito - laddove l'art. 2 della l.r. 37/1994 dispone che "Le garanzie dovranno risultare da certificazioni rilasciate da istituti di credito e/o da enti pubblici finanziatori", si chiede l'avviso dello scrivente circa la relativa ammissibilità.
	2. Con riferimento al quesito sub A), si espone quanto segue.

	In particolare, l'articolo 1 della decisione comunitaria del 2003 considera compatibile con il mercato comune il sostegno finanziario previsto dagli artt. 2 e 3 della l.r. 37/1994 conformemente all'articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, del trattato CE, che così recita: "A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell'articolo 87 o ai regolamenti di cui all'articolo 89, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione".
	Il Consiglio europeo - contrariamente all'avviso espresso dalla Commissione europea, secondo la quale l'esame dell'articolo 126 della legge 388/20000 andava condotto alla luce degli orientamenti comunitari in materia di salvataggio e di ristrutturazione delle imprese in difficoltà - ha positivamente considerato le osservazioni del governo italiano circa il fatto che la disposizione (art. 126 l. 388/2000) atteneva in realtà ad "obiettivi sociali connessi a situazioni eccezionali relative ai soci delle cooperative che hanno fornito come garanzia il loro patrimonio personale e familiare e non alle necessità delle cooperative".
	In riferimento a quanto finora esposto, si rendono necessarie talune precisazioni. In particolare, si richiama l'attenzione sull'art. 75 della l.r. 6/2001 che, come affermato anche da codesta Amministrazione, ha un contenuto analogo a quello della norma nazionale sottoposta al vaglio comunitario, tuttavia non identico, prestandosi, invero, la norma regionale a ricomprendere fattispecie più ampie.
	L'art. 75 succitato, infatti, al 3° comma, fa riferimento ai "soci garanti delle cooperative e loro consorzi". Invero, la norma, nel considerare i soci che hanno garantito cooperative e consorzi di cooperative, non specifica se per soci garanti, relativamente ai consorzi, debbano intendersi solamente i soci dei consorzi stessi, e cioè le cooperative che hanno prestato garanzia a favore delle aggregazioni consortili, ovvero se la veste di soci possa essere anche quella "minima" e imprescindibile di soci di cooperative.
	Quest'ultima, possibile, lettura della norma del 2001 avrebbe una portata formalmente più ampia rispetto alla deroga comunitaria che ha interessato l'art. 126 della legge 388/2000 e la l.r. 37/1994, seppur, nella sostanza, i soggetti beneficiati sarebbero i medesimi: i soci delle cooperative agricole.
	Analogo ragionamento può essere riferito all'art. 127 della l.r. 4/2003, laddove l'estensione a "soggetti" garanti di consorzi di cooperative agricole non può che limitarsi a soggetti soci di cooperative. Ciò perché sia l'art. 75 della l.r. 6/2001 che l'art. 127 della l.r. 4/2003 avrebbero dovuto, formalmente, essere sottoposti al vaglio comunitario, trattandosi di norme successive, e di contenuto non esattamente sovrapponibile a quello delle norme oggetto della deroga riportata nella decisione del Consiglio 277/CE. Ne consegue allora che il significato da attribuire alla norma deve essere, quantomeno, restrittivamente riferito ai medesimi soggetti considerati dalla deroga comunitaria, mentre l'estensione a soggetti diversi (non soci ) comporta il rischio di procedure d'infrazione comunitaria.
	Infatti, la compatibilità della legge regionale (insieme a quella nazionale di riferimento) è stata dichiarata in deroga e per circostanze eccezionali che non ne giustificherebbero (a rigore neppure formalmente) nessuna estensione. Ciononostante, considerando che la decisione comunitaria del 2003 accoglie le considerazioni del governo italiano sugli "obiettivi sociali, connessi a situazioni eccezionali relative ai soci delle cooperative che hanno fornito come garanzia il loro patrimonio personale e familiare e non alle necessità delle cooperative", considerando altresì che il parere favorevole del Consiglio Agricoltura si riferiva a sovvenzione "a favore dei soci di aziende agricole (fondate in forma di cooperative), che abbiano avuto problemi finanziari e i cui soci si siano esposti personalmente, fornendo come assicurazione i propri patrimoni", parrebbe che l'art. 127 della l.r. 4/2003 (ed invero anche l'art. 75 della l.r. 6/2001, nella più estesa lettura surriportata) non tradiscano lo "spirito" della decisione 277/CE, nella misura in cui l'estensione dei benefici si riconduca sempre a soci di cooperative che hanno prestato garanzia nei confronti delle cooperative agricole e/o anche di consorzi a cui le cooperative agricole di appartenenza partecipano, poiché, in detti termini, non viene meno il riferimento soggettivo considerato a livello comunitario.
	Oltre a ciò, non si ritiene possibile estendere i benefici considerati a soggetti non soci senza sottoporre preventivamente l'art.127 della l.r. 4/2003 al controllo comunitario.

	3. In ordine al quesito sub B), pare a questo Ufficio che l'accettazione da parte di codesta Amministrazione delle certificazioni relative a fideiussioni provenienti da società finanziarie e di recupero crediti non sia conforme alla lettera della prescrizione contenuta al 2° comma dell'art. 2 della l.r. 37/1994, proprio perché il legislatore regionale, differentemente da quello nazionale (che non ha inserito nessuna specificazione al riguardo), ha stabilito l'assunzione a proprio carico delle sole garanzie (dei soci) che risultavano certificate da istituti di credito in concomitanza o in sostituzione di certificazioni provenienti da enti pubblici finanziatori. Ora, non pare che in queste due accezioni possano rientrare le società finanziarie o di intermediazione finanziaria o di recupero crediti, di natura soggettivamente e sostanzialmente differente da un istituto bancario o da un ente pubblico finanziatore.
	E' anzi probabile che la previsione legislativa tragga giustificazione dal preciso intendimento di individuare di soggetti (istituti di credito o enti pubblici finanziatori) ritenuti più rigorosi nella concessione di crediti e nella verifica e accettazione delle condizioni dei soggetti garanti delle cooperative.
	Il legislatore regionale avrebbe potuto, sulla scia di quello nazionale, fare semplice riferimento all'assunzione delle garanzie senza precisazioni ulteriori; l'avere, invece, indicato il preciso requisito di cui al 2° comma dell'art. 2 della l.r. 37/1994 palesa la necessità di una interpretazione letterale e sostanzialmente restrittiva nell'applicazione dei benefici disposti, in stretta aderenza alla volontà legislativa di limitare la platea dei soggetti ammessi a beneficiarne, cioè di coloro che hanno prestato garanzie su somme concesse alle cooperative agricole da istituti di credito e/o da enti pubblici finanziatori.
	Non pare pertanto legittima l'estensione operata da codesta Amministrazione in ordine all'ammissione ai benefici di garanzie provenienti e certificate da società finanziarie, trattandosi di scelte che il legislatore ha inteso escludere.
	La conclusione surriportata appare sorretta dalla giurisprudenza prevalente che - seppur con riferimento alle polizze fideiussorie rilasciate in materia di appalti da società di intermediazione finanziaria, anzicchè da banche - ritiene che le società suddette non sono qualificabili come aziende di credito in ragione della diversa natura giuridica e sostanziale del soggetto indicato, rinvenendo un ben tipizzato interesse della Pubblica amministrazione nell'esclusione della possibilità di equiparare gli organismi bancari agli intermediari finanziari (Cfr. C. Stato, sez. V, 06-07-2002, n. 3716 e 31-01-2001, n. 335; C.G.A., sez. giurisd., 15-05-2001, n. 205; T.A.R. Sicilia, sez. Palermo, 11-02-2002, n. 425 e 27-10-2000, n. 1816; Corte dei conti, sez. contr. Stato, 08-05-2000, n. 40).