Pos. IV Prot. _______/91.04.11

OGGETTO: Beni pubblici - Beni di enti pubblici - Demanio marittimo - Procedure per il rilascio di concessioni in presenza di P.R.U.S.S.T. e patti territoriali.

ASSESSORATO REGIONALE
TERRITORIO E AMBIENTE
Dipartimento regionale territorio e ambiente
PALERMO


1. Con la lettera sopra indicata -pervenuta allo Scrivente in data 21 aprile 2004- codesto Assessorato sottopone all'Ufficio una problematica concernente il procedimento amministrativo per il rilascio di concessioni demaniali marittime.
Riferisce codesta Amministrazione che talune aree demaniali marittime per le quali è stata richiesta la concessione sono interessate da programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (P.R.U.S.S.T.) ovvero da patti territoriali ovvero ancora da altri istituti di programmazione negoziata che "non risultano mai sottoposti all'attenzione" della medesima Amministrazione "in relazione agli aspetti attinenti il demanio marittimo".
Rappresenta altresì codesto Dipartimento talune fattispecie in cui i soggetti istituzionali partecipanti agli interventi sopra indicati hanno adottato procedure difformi da quelle ordinarie per il rilascio delle concessioni demaniali marittime.
Ciò premesso vien chiesto l'avviso dello Scrivente circa la "valenza" degli indicati strumenti nell'ambito della gestione del demanio marittimo, "nonché l'eventuale interferenza degli stessi con le normali procedure amministrative".
2. Preliminarmente all'esame della problematica in questione appaiono opportune due osservazioni di carattere generale relative al procedimento di concessione dei beni del demanio marittimo.
In primo luogo si sottolinea che, per effetto delle norme di attuazione in materia di demanio marittimo (D.P.R. 1 luglio 1977, n. 684), nonché del Testo unico delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, che individua le competenze dei rami dell'Amministrazione regionale (D.P.R. 28 febbraio 1979, n. 70), il rilascio di concessioni sui beni del demanio marittimo, nella Regione siciliana, è di competenza dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente; la predetta Amministrazione si pone dunque, nel procedimento concessorio de quo, come amministrazione procedente e, come tale, è competente per la definizione del procedimento stesso, nonché per l'adozione del provvedimento finale.
In secondo luogo va altresì osservato che il procedimento di concessione di beni del demanio marittimo è disciplinato, quanto al suo svolgimento, in via generale dal codice della navigazione, nonché per particolari ipotesi, anche da altre disposizioni di legge; tuttavia poiché tale procedimento è caratterizzato dalla contemporanea presenza di numerosi interessi sia pubblici che privati, spesso in conflitto tra loro, non possono non trovare applicazione i principi e gli istituti di pubblicità, partecipazione e semplificazione previsti dalla legge sul procedimento amministrativo (l. 7 agosto 1990, n. 241; l. r. 30 aprile 1991, n.10). In particolare si rileva, inoltre, che il D.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509, nel disciplinare il procedimento di concessione dei beni de quibus per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto nell'ipotesi di più domande di concessione o di più procedimenti connessi o strumentali, prevede espressamente l'adozione di adeguate forme di pubblicità delle istanze di concessione, nonché l'espletamento di conferenze di servizi per l'esame dei vari progetti preliminari presentati e per l'approvazione del progetto definitivo.
Considerato che le fattispecie rappresentate da codesto Dipartimento nella richiesta di parere riguardano ipotesi in cui le deroghe alla disciplina generale del procedimento concessorio dei beni del demanio marittimo risultano giustificate, dagli enti interessati alle deroghe stesse, con riferimento alla circostanza che le aree demaniali marittime oggetto della concessione sono interessate da P.R.U.S.S.T. o da patti territoriali o, ancora, da altri strumenti di programmazione negoziata trattasi di accertare se, e in che termini, tali strumenti di concertazione rilevino, in generale, nella gestione del demanio marittimo, e, in particolare, nello svolgimento del procedimento concessorio de quo.
A tal fine è anzitutto opportuno esaminare gli strumenti sopra indicati.
I P.R.U.S.S.T. rappresentano una nuova fase di programmazione e riqualificazione territoriale che nasce dall'esperienza dei programmi di riqualificazione urbana. I nuovi programmi, oggetto di un bando nazionale predisposto con decreto ministeriale 8 ottobre 1998, infatti mettono in connessione tra loro diversi strumenti di programmazione già presenti in un medesimo ambito territoriale, i quali, seppure finalizzati ad obiettivi diversi, trovano così ordine in un quadro organico e unitario tale da assicurare un governo efficace ed ordinato delle diverse iniziative che concorrono allo sviluppo di uno stesso ambito territoriale (es. patti territoriali, contratti d'area).
Il P.R.U.S.S.T. rappresenta dunque uno strumento di coordinamento tra diversi soggetti pubblici e privati, ovvero, in altri termini, uno strumento di pianificazione coordinata tra enti territoriali e soggetti privati di vaste zone del territorio allo scopo di incentivarne uno sviluppo compatibile con i valori ambientali e sociali.
L'obiettivo principale di tale strumento di programmazione concertata è quello di realizzare interventi orientati non solo all'ampliamento e alla riqualificazione delle infrastrutture e del tessuto economico-produttivo e occupazionale, ma anche al recupero e alla riqualificazione dell'ambiente e dei tessuti urbani e sociali degli ambiti territoriali interessati.
E' opportuno altresì evidenziare che i P.R.U.S.S.T. non costituiscono un modulo procedurale a regime, bensì hanno carattere transitorio poiché la possibilità di impiego di tale strumento di pianificazione e sviluppo del territorio è stata prevista per un periodo temporale limitato.
Per quanto poi concerne gli altri strumenti consensualistici in relazione ai quali si pone la problematica sollevata da codesto Assessorato nella richiesta di parere, e cioè i patti territoriali e gli accordi di programma quadro, si osserva che entrambi sono atti di programmazione negoziata, disciplinati dall'art. 2, commi 203 e 204, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Si tratta, sotto un profilo di carattere generale, di istituti che hanno lo scopo di semplificare, coordinare e contestualizzare l'azione amministrativa in presenza di una molteplicità di soggetti pubblici e privati, nonché di obiettivi molto complessi il cui raggiungimento richiederebbe l'esperimento di un numero assai elevato di procedimenti; si tratta dunque, di accordi aventi natura pianificatoria o programmatoria della futura e discrezionale attività amministrativa per l'attuazione di una pluralità di interventi che tendono ad una unitaria finalità di sviluppo e che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza.
In particolare l'accordo di programma quadro è definito dall'art. 2, comma 203, lett. c), della citata legge n. 662/1996, come l'accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dall'amministrazione centrale, regionale o delle province autonome, in attuazione di una intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati; l'accordo di programma quadro rappresenta quindi la positiva conclusione del procedimento di intesa istituzionale di programma (di cui al medesimo art. 2, comma 203, lett. b), della legge n. 662/1997) e, contestualmente, ne costituisce attuazione pianificando l'attività amministrativa da compiersi.
La previsione che rende peculiare l'accordo in esame consiste nella possibilità che i relativi atti di esecuzione possano, limitatamente alle aree di crisi indicate dal Presidente del Consiglio dei Ministri sulla base delle statuizioni dell'Unione europea, derogare alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità, salve restando le esigenze di concorrenzialità e trasparenza e nel rispetto della normativa comunitaria in materia di appalti, di ambiente e di valutazione di impatto ambientale (art. 2, comma 203, lett. c), legge n. 662/1996).
Pertanto, tutte le norme di natura amministrativa e contabile possono essere derogate, nei limiti sopra indicati, dalle previsioni scaturenti dall'accordo. Tuttavia, sebbene possa ritenersi che la possibilità per un accordo tra soggetti istituzionali e soggetti privati, di derogare a norme di rango primario, sia di dubbia legittimità, parte della dottrina ritiene invece che, se si ammette la partecipazione procedimentale dei soggetti privati e, più in generale, la "via consensuale" quale strumento ordinario del buon agire amministrativo, non parrebbero sussistere particolari preclusioni all'eventualità che la deroga a norma di legge, possa derivare, anche da un accordo raggiunto tra amministrazione centrale, regioni enti locali e privati, ovviamente in forza di una specifica previsione di legge ordinaria che consenta siffatta eventualità (cfr. Damonte, "Atti, accordi, convenzionino nella giustizia amministrativa", Cedam, 2002, 269).
Il patto territoriale è definito dall'art. 2, comma 203, lett. d). della legge n. 662/1996, come l'accordo promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati con i contenuti dell'accordo di programma quadro, relativo all'attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale.
Il patto territoriale si distingue dall'accordo di programma quadro sia perché privo del livello di concertazione dell'intesa istituzionale di programma che invece rappresenta presupposto necessario del predetto accordo di programma, sia altresì poiché attiene a soggetti, interessi ed obiettivi di natura strettamente locale.
L'aspetto più problematico, anche per l'istituto in esame, è costituito dalla possibilità di statuire, in sede di accordo, deroghe alle norme ordinarie in materia di amministrazione e contabilità; ed infatti, ai sensi dell'art. 2, comma 204, della legge n. 662/1996, le disposizioni che disciplinano l'accordo di programma quadro si applicano al patto territoriale, "in quanto compatibili". Al riguardo, la dottrina sopra citata è dell'avviso che il potere di derogare alle ordinarie disposizioni vigenti in materia di amministrazione e contabilità, dovrà ritenersi ammissibile solo nella misura in cui siano integralmente rispettate le disposizioni costituzionali sulle competenze statali, regionali e degli enti locali, nonché le corrispondenti norme di attuazione, oltre ai limiti più generali già individuati in sede di esame dell'accordo di programma quadro.

Conclusa l'analisi degli strumenti di programmazione negoziata, può ora passarsi a trattare la problematica sottoposta allo Scrivente da codesto Dipartimento.
In particolare , circa la "valenza" degli strumenti analizzati nella gestione del demanio marittimo, si osserva che, ad avviso dello Scrivente, tale gestione non può non tenere in considerazione quegli strumenti di programmazione o quegli accordi ai quali la Regione abbia direttamente partecipato; qualora invece si tratti di strumenti o accordi di livello locale, gli stessi rilevano nella gestione del demanio marittimo nella misura in cui l'Amministrazione regionale, e per essa l'Assessorato del territorio e dell'ambiente, sia indirettamente coinvolta come portatrice di interessi pubblici rilevanti negli interventi da realizzare.
Per quanto poi concerne la rilevanza degli istituti esaminati nello svolgimento del procedimento di concessione dei beni del demanio marittimo, si rileva che, qualora l'area demaniale oggetto della concessione sia interessata da un P.R.U.S.S.T., sembrerebbe da escludere la possibilità di derogare alle ordinarie procedure amministrative poiché lo strumento di programmazione territoriale, come tale diretto a regolare la destinazione e l'uso del territorio, non può comunque sostituire quella che è la sede istituzionale (il procedimento) per la ponderazione degli interessi coinvolti nella concessione del bene demaniale.
Diversa invece sembra porsi l'ipotesi degli atti di programmazione negoziale considerati (accordo di programma quadro, patti territoriali) poiché, come già sopra precisato, la possibilità di derogare, entro i limiti individuati, alle norme ordinarie di amministrazione e contabilità, è espressamente prevista dalla legge; ed invero, al riguardo si osserva che eventuali deroghe alle procedure ordinarie richiedono comunque l'assenso dell'Amministrazione regionale in quanto, nella specifica ipotesi, Amministrazione procedente nel procedimento concessorio.

Circa infine le singole fattispecie di cui alla richiesta di parere -precisato che le stesse sono sommariamente rappresentate da codesto Assessorato- due sono sostanzialmente le ipotesi di deroga allo svolgimento del procedimento di concessione che risultano individuabili, in via generale e astratta, in presenza di P.R.U.S.S.T. o di atti di programmazione negoziata:
a) conferenza di servizi in luogo dei pareri istruttori richiesti dagli artt. 12 e seguenti del regolamento per la navigazione marittima;
b) deroga dell'art. 37 del codice della navigazione.
Circa l'ipotesi sub a), si fa presente che si discute in dottrina se la conferenza di servizi possa essere utilizzata per l'acquisizione dei pareri poiché tali atti non sono espressamente contemplati dall'art. 14, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (come recepito nell'ordinamento regionale con l'art. 2, comma 1, della l.r. n. 23/1998), ai sensi del quale: "la conferenza di servizi è sempre indetta quando l'amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro quindici giorni dall'inizio del procedimento".
L'opinione prevalente è negativa e si basa sul fatto che i pareri sono espressione di funzione consultiva, sono preparatori rispetto alle determinazioni e, dunque, non possono partecipare di quell'effetto sostitutivo previsto solo per esse (cfr. Casetta, "Manuale di diritto amministrativo", Giuffrè, 2002, 436).
Pertanto, alla stregua della dottrina di cui sopra, sembra da escludere che il modello procedimentale della conferenza di servizi possa essere utilizzato per sostituire i pareri richiesti dagli artt. 12 e seguenti del regolamento per la navigazione marittima nella fase istruttoria del procedimento di concessione dei beni del demanio marittimo.
Del resto, non può altresì non rilevarsi che l'iniziativa per l'eventuale indizione della conferenza di servizi spetterebbe, comunque, alla Amministrazione competente per l'adozione del provvedimento finale e, cioè, nella fattispecie, all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente e non agli altri soggetti istituzionali coinvolti nei P.R.U.S.S.T. o nei patti territoriali.
Circa l'ipotesi sopra considerata sub b), ai sensi dell'art. 37, comma 1, cod. nav.: "nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico".
Risulta dalla richiesta di parere che talune amministrazioni partecipanti agli istituti di programmazione sopra esaminati non hanno partecipato alla procedura concorsuale ex art. 37 cod. nav. "vantando sostanzialmente un "diritto di preferenza" rispetto agli altri aspiranti concessionari".
Al riguardo si osserva che, laddove si tratti di procedimenti che non riguardino la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, e dunque laddove non trovi applicazione il D.P.R. n. 509/1997, l'Amministrazione procedente, nell'esercizio della discrezionalità che le compete, può considerare la presenza di un P.R.U.S.S.T. o di un altro strumento di programmazione negoziata, come sintomatica della sussistenza degli elementi di valutazione indicati dall'art. 37 cod. nav. e rilevanti ai fini della concessione.
Qualora invece si tratti di procedimento disciplinato dal D.P.R. n. 509/1997 è necessaria una ulteriore precisazione.
Tale D.P.R. n. 509/1997 è stato emanato, in attuazione dell'art. 20 della legge n. 59/1997, per semplificare il procedimento per il rilascio della concessione de qua nonché nell'ipotesi di connessione con altri procedimenti; ed infatti, come già sopra evidenziato, il predetto D.P.R. prevede, per i procedimenti ivi disciplinati, da un lato l'inapplicabilità dell'art. 37 cod. nav. (art. 9 D.P.R. n. 509/1997), e dall'altro l'espletamento di una conferenza di servizi per l'esame dei progetti preliminari nonché, per l'approvazione dei progetti definitivi (artt. 5 e 6 D.P.R. n. 509/1997) laddove non vi sia difformità ai vigenti strumenti di pianificazione ed urbanistici.
In tale situazione normativa, dunque, non trova applicazione l'art.37 cod. nav. e la valutazione comparativa tra più aspiranti ad una stessa concessione demaniale è rimessa alla conferenza di servizi e alle determinazioni delle amministrazioni partecipanti.


3. Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.