Pos. IV 113.2003.11

OGGETTO: Ente pubblico e privato.- I.A.C.P.- Controllo sugli atti.- Bilanci e conti consuntivi.


ASSESSORATO REGIONALE
LAVORI PUBBLICI
Dipartimento lavori pubblici
(Rif. nota n. 360 del 18.4.2003)

e, p.c. ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Dipartimento bilancio e tesoro

L O R O S E D I

1.- Con la nota emarginata è stato chiesto il parere dello scrivente circa la legittimità di una approvazione assessoriale dei documenti contabili, previsionali e consuntivi, degli Istituti autonomi per le case popolari in assenza della prescritta relazione del Collegio sindacale.
Rappresenta il richiedente Dipartimento che, in considerazione della mancata costituzione, talora, dell'indicato organo di controllo, e della riscontrata inadempienza, talaltra, nella presentazione di conti consuntivi pregressi, si è provveduto - per non paralizzare l'attività degli enti e per evitare l'insorgere di danni gravi e certi - ad autorizzare la gestione degli Istituti limitatamente all'assolvimento di obbligazioni in essere ed al pagamento di spese obbligatorie, e ad approvare i "documenti finanziari in argomento, preventivi sia pure in ritardo rispetto all'anno di riferimento," corredati dal parere favorevole del Dipartimento bilancio e tesoro dell'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, ritenuto "pur in mancanza di quello del Collegio dei revisori ...sufficiente ed assorbente", e chiede a questo Ufficio se sia opportuno proseguire nell'attività sin qui posta in essere.
Con successiva nota prot. n. 710 del 9 luglio 2003, nel sollecitare il riscontro alla richiesta consulenza, è stata trasmessa copia di un parere reso all'I.A.C.P. di xxxx da un Avvocato del libero foro - nel quale si asserisce che non sussiste alcun obbligo degli Istituti a sottoporre i propri bilanci alla approvazione dell'Assessorato lavori pubblici - e si rappresenta altresì che, ad ipotesi di altro I.A.C.P., l'approvazione di documenti contabili mancanti del parere del Collegio dei sindaci sarebbe illegittima.

2.- Al fine di rendere la richiesta consulenza - e premesso che esulando dalle competenze dello scrivente ogni valutazione circa l'opportunità della azione amministrativa, ci si esprimerà esclusivamente in ordine all'aspetto tecnico-giuridico della questione - appare opportuno procedere ad una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Ai sensi delle Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche (di cui al D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, quale risulta modificato e integrato con D.P.R. 1 luglio 1977, n. 683), la Regione esercita le attribuzioni dell'Amministrazione dello stato nelle materie attinenti all'edilizia economica e popolare o comunque sovvenzionata, ed in particolare le funzioni amministrative di vigilanza e tutela svolte da organi centrali e periferici dello Stato in ordine agli enti, consorzi, istituti ed organizzazioni operanti esclusivamente in Sicilia in materia di opere pubbliche.
Gli II.AA.CC.PP., dunque, rientrano nell'ambito di attribuzioni della Regione, e la loro autonomia amministrativa è sottoposta alla vigilanza della medesima (cfr. Consiglio di giustizia amministrativa, Sezione giurisdizionale, sent. 25 giugno 1990, n. 206), che la esercita, ai sensi delle norme che regolano l'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana (cfr. T.U. approvato con D.P.Reg. 28 febbraio 1979, n. 70), attraverso l'Assessorato regionale dei lavori pubblici.
Ciò premesso si osserva, in via generale, che la disciplina statale in materia di contabilità degli Istituti autonomi case popolari (D.M. 10 ottobre 1986) - adottata, in attuazione dell'art. 25, primo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468, che statuisce l'obbligo per tutti gli enti pubblici non economici di adeguare il sistema della contabilità ed i relativi bilanci a quello annuale di competenza e di cassa dello Stato, al fine di definire uno schema tipo di bilancio e annesso regolamento - è da ritenere applicabile agli II.AA.CC.PP. siciliani in mancanza di una organica normativa posta dalla Regione e per quanto non diversamente disposto dalla legislazione regionale.
E nel "Regolamento per la classificazione delle entrate e delle spese e per la contabilità degli istituti autonomi case popolari", approvato con il richiamato decreto ministeriale, nessun richiamo ad un atto approvativo esterno è dato riscontrare in ordine al bilancio di previsione ed al conto consuntivo.
Soltanto si ha riguardo ad una autorizzazione regionale (art. 13) nell'ipotesi (patologica) di mancata approvazione del bilancio di previsione prima dell'inizio dell'esercizio cui lo stesso si riferisce, e del conseguente esercizio provvisorio la cui gestione non può comunque eccedere i quattro mesi e dovrà limitarsi, "per ogni mese, ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascun capitolo, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, ove si tratti di spese non suscettibili d'impegno frazionabile in dodicesimi."
In mancanza di una espressa previsione al riguardo è dunque da ritenere - in conformità peraltro a quanto in via generale già affermato dallo scrivente, in occasioni di precedenti consulenze, in ordine agli atti degli II.AA.CC.PP. - che non sussista alcun potere esterno all'Ente in ordine all'approvazione dei documenti contabili di che trattasi, e ciò nell'osservanza del principio generale che, a tutela dell'autonomia di ciascun soggetto di diritti ed in un'ottica di responsabilizzazione degli organi interni, di amministrazione e di controllo, di ciascun ente, esclude la sussistenza di controlli eteronimi ulteriori a quelli puntualmente, ed in via eccezionale, previsti.
A supporto della considerazione formulata si osserva che il D.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226, recante "Approvazione del nuovo statuto-tipo degli istituti autonomi per le case popolari", prescrive (artt. 17 e 18) esclusivamente che il bilancio ed il conto consuntivo - rispettivamente corredati dalla relazione illustrativa e dalla delibera di approvazione, e dalla dimostrazione analitica dei profitti e delle perdite nonché dalla relazione del presidente, di quella del collegio dei sindaci e dell'estratto del processo verbale dell'adunanza del consiglio di amministrazione nella quale il conto è stato discusso - siano trasmessi al Ministero dei lavori pubblici l'uno almeno due mesi prima dell'inizio dell'esercizio finanziario cui esso si riferisce, e l'altro non piuù tardi del 30 aprile di ogni anno.

Correlativamente non appare che sugli indicati atti contabili vada espresso alcun parere da parte dell'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze. Ed invero, come è dato desumere dalla formulazione della norma di riferimento (art. 32 della l.r. 7 marzo 1997, n. 6), presupposto dell'indicato riscontro - teso ad accertare la conformità degli atti alle norme di contabilità ed a valutare il contenuto delle relazioni previsionali e programmatiche allegate, in conformità alle previsioni recate dall'art. 17, comma 2, della l.r. 17 marzo 2000, n. 8, al bilancio annuale di previsione ed al conto consuntivo - risulterebbe la sussistenza di un già attribuito potere di approvazione dei documenti in discorso al relativo organo di tutela e vigilanza.
Non sembra, in altri termini, che la disposizione recata dall'art. 32 della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, possa interpretarsi come attributiva di un generale potere di approvazione dei bilanci e degli altri ivi indicati atti, nei confronti di ogni ente, azienda o istituto inquadrabile nel settore pubblico regionale. Detto potere di ingerenza, o di controllo, attinente all'esercizio della funzione di vigilanza, ma non coincidente con essa, invero, abbisogna di una puntuale previsione che, in concreto, ne preveda la sussistenza e ne definisca l'ambito di esercizio.

Ciò considerato non ci esime dal rendere parere anche sulle ulteriori questioni, anche se le medesime risulterebbero, invero, assorbite, per quanto di diretta refluenza sull'attività da porre in essere da parte dell'Amministrazione regionale, dal formulato avviso .
Premesso che, in un ente pubblico, il collegio dei sindaci, o dei revisori, svolge l'identico ruolo che è imputabile al corrispondente organo della società per azioni non quotate, si osserva che illegittima appare la delibera del consiglio di amministrazione di approvazione del bilancio preventivo o del conto consuntivo, assunta senza avere acquisito conoscenza del contenuto della relazione del collegio dei sindaci, che, in qualità di organo di controllo interno dell'ente, è tenuto a redigere e depositare la predetta relazione, da allegarsi agli indicati documenti contabili ai sensi rispettivamente degli articoli 11 e 33 del più volte citato Regolamento per la contabilità degli II.AA.CC.PP., prima della convocazione, o quantomeno della seduta del consiglio di amministrazione (cfr. Corte dei conti, Sez. controllo enti, 23 novembre 1982, n. 1696).
La pronuncia del collegio costituisce invero atto prodromico all'approvazione da parte dell'organo deliberante, che deve possedere una compiuta conoscenza dei riscontri effettuati sugli elaborati contabili, e potrebbe recepirne osservazioni e proposte dell'organo interno di controllo (cfr. Corte dei conti, Sez. controllo enti, 12 luglio 1994, n. 35).
In altri termini la relazione del collegio sindacale da allegarsi al bilancio, preventivo e consuntivo, riveste una funzione integratrice e di completamento del relativo contenuto.

3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.