POS. II Prot._______________/7/11/2003
OGGETTO: Forestali - Squadre antincendio - Abolizione limiti di età - Art. 57, comma 6 , L.R. 16/1996.
Assessorato Regionale Lavoro
Dipartimento del lavoro
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E, p.c. |
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Assessorato Regionale Agricoltura |
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e Foreste |
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PALERMO |
1. Con nota n. 34 del 10 gennaio 2003 codesto Assessorato chiede di conoscere se l'abolizione dei limiti di età per l'accesso al pubblico impiego - introdotta dall'art. 3, comma 6, della L. 127/1997 - si applica anche alla fattispecie di cui all'art. 57,comma 6,della L.r. 16/1996 che così recita : " In ogni caso gli addetti alle squadre antincendio di pronto intervento non possono essere inclusi nel suddetto contingente dopo il superamento del cinquantesimo anno di età " .
2. Sulla questione prospettata si rassegna quanto segue . L'art.3 della legge 15 maggio 1997 , n. 127 , al comma 6 , prevede : " La partecipazione ai concorsi indetti da pubbliche amministrazioni non è soggetta a limiti di età, salvo deroghe dettate da regolamenti delle singole amministrazioni connesse alla natura del servizio o ad oggettive necessità dell'amministrazione " .
La norma statale è stata recepita nella Regione siciliana - per la partecipazione ai concorsi indetti dalla stessa Regione nonché dalle pubbliche Amministrazioni nel suo territorio - con le LL.rr. 23 gennaio 1998, n.3, art.6, e 7 agosto 1998, n. 23, art. 2.
Il sistema delineato dalla norma statale ha ribaltato il precedente principio della limitazione dell'accesso ai concorsi in relazione all'età, sostituendolo con quello generale della liberalizzazione dell'accesso agli impieghi pubblici. La possibilità di derogare al nuovo principio potrà essere attuata solo con norme regolamentari, le quali, come risulta dall'esame dei lavori parlamentari, consentono di adire la competente sede giurisdizionale contro un regolamento che si ritiene non giustificato dalla natura del servizio da svolgere o da oggettive necessità istituzionali.
Sulla questione il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha emanato la circolare n. 9 del 26 agosto 1998 sulla base delle valutazioni espresse dal Consiglio di Stato ( con parere n. 492 del 15 luglio 1998 ) e attinenti soprattutto la problematica delle discipline legislative speciali contenenti limiti di età e preesistenti al sistema delineato dall'art. 3, comma 6, della legge n. 127/1997.
Nel summenzionato parere il Consiglio di Stato ha chiarito che - in virtù del nuovo generale principio della libertà d'accesso ai concorsi pubblici indipendentemente dall'età - le preesistenti discipline legislative e regolamentari speciali siano da intendere come abrogate, con la ulteriore conseguenza che le eventuali deroghe per la determinazione di motivati limiti di età possono essere introdotte solo da norme regolamentari successive alla legge n. 127/1997 e sindacabili in via giurisdizionale.
Con altro parere, n.399/97, il Consiglio di Stato, Commissione speciale, ha specificato che " il principio della partecipazione ai concorsi indetti dalla p.a. non soggetti a limiti di età ( salve le apposite deroghe disposte da norme regolamentari, in relazione a specifiche esigenze di servizio ) ha valenza generale, potendosi estendere a qualsiasi fattispecie che comporti l'instaurazione di rapporti di lavoro presso il datore di lavoro pubblico, con il solo ( implicito ) limite dell'avvenuto superamento dell'età stabilita dalla legge per il collocamento in quiescenza " . Il Consiglio di Stato aggiunge inoltre che " Ogni amministrazione dovrà pertanto esaminare, alla luce del nuovo principio, se residuano esigenze connesse alla natura del servizio o ad oggettive necessità dell'amministrazione che consiglino di reintrodurre limitazioni particolari dell'accesso riferite all'età. Non sembra che tale ricognizione comporti gravi problemi per le amministrazioni, che possono provvedere con regolamento ministeriale, a norma dell'art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, in tempi molto ristretti. "
Tale ultima affermazione del Consiglio di Stato offre l'opportunità di evidenziare che nel sistema delle fonti dell'ordinamento della Regione siciliana non è ammesso il regolamento assessoriale ( similmente a quello ministeriale di cui al comma 3 del citato art. 17 L. 400/1988 ) e del resto, alla stregua dell'art. 12, ultimo comma, dello Statuto regionale, gli unici regolamenti ammissibili sono quelli per l'esecuzione delle leggi e possono essere emanati solo dal Governo regionale.
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Con riferimento alla specifica fattispecie prospettata da codesto Assessorato, non pare che essa possa rientrare nella previsione di cui all'art. 3, comma 6, della L. 127/97 - recepita con le LL.rr. 3 e 23 del 1998 - che concerne l'accesso agli impieghi nelle PP.AA. . Con pronuncia delle Commissioni speciali ( 15 marzo 1999, n. 425 ), il Consiglio di Stato ha, sì , riconosciuto valenza generale al principio dell'abolizione dei limiti di età, ma nel pubblico impiego. L'ambito di operatività di tale innovativa disposizione sembrerebbe allora non estensibile né coincidente con quanto disposto dall'art. 57, comma 6, L.r. 16/96, avente ad oggetto le prestazioni lavorative di operai inseriti in particolari graduatorie - i contigenti con garanzia occupazionale - per l'esecuzione di lavori condotti in amministrazione diretta, per i quali l'Amministrazione forestale è tenuta ad avvalersi dell'opera di quegli operai, ai sensi delle norme contenute nel titolo III° della legge regionale 16/96.
L'iscrizione nei suddetti elenchi non è, dunque, finalizzata all'avviamento ad impiego pubblico e le " assunzioni " condotte dall' Amministrazione forestale per eseguire lavori in economia non integrano la costituzione di un rapporto di pubblico impiego, bensì danno luogo a rapporti di lavoro di diritto privato. Gli operai di che trattasi non sono adibiti ad esigenze permanenti ed ordinarie dell'Amministrazione, venendo, di volta in volta, costituito un rapporto di lavoro con riferimento a singoli interventi d'urgenza, che potrebbero anche formare oggetto d'appalto, ma che l'Amministrazione ritiene più conveniente far eseguire in amministrazione diretta.
Ritiene la giurisprudenza che i lavori così condotti non integrano rapporti di pubblico impiego per mancanza del requisito della necessaria stabilità dell'inserimento del soggetto nell'organizzazione del datore di lavoro - stante la natura di per sé eccezionale e provvisoria della prestazione lavorativa - oltrechè per la mancanza della stessa volontà dell'amministrazione di inserirlo nella propria organizzazione ( Cfr. Cass. SS. UU. 1 ottobre 1979, n. 5021; T.A.R. Friuli Venezia Giulia 28 novembre 1989, n. 533; Cons. di Stato, sez. IV, 3 marzo 1997, n. 176 e sez. V, 23 maggio 2000, n. 2985).
I rapporti di lavoro che gli operai forestali con garanzia occupazionale instaurano con l'Amministrazione sono dunque di natura privata, aventi origine contrattuale, quale che sia la qualità e la posizione del datore di lavoro e, quindi, anche se questo sia, come nella fattispecie, un ente pubblico.
E' da rilevare ancora che, nell'esecuzione di lavori gestiti in amministrazione diretta, il responsabile incaricato del procedimento cura direttamente la provvista del personale, del materiale e dei mezzi per la realizzazione delle opere, assumendo, conseguenzialmente, le incombenze proprie dell'imprenditore ( Cfr. Corte dei conti, sez. contr., 10 giugno 1992, n. 39; Corte dei conti, sez. contr. reg. Friuli Venezia Giulia, 7 febbraio 1990, n. 1 ).
Come ha precisato il Consiglio di giustizia amministrativa - con riferimento alla natura del rapporto di operai forestali a tempo indeterminato - l'avviamento di questa tipologia di lavoratori non è finalizzata alla copertura di posti di pubblico impiego, atteso l'inserimento degli stessi in una struttura autonoma dell'ente gestita con criteri d'imprenditorialità; ciò fa si che " il rapporto di lavoro di detti operai ha natura privatistica e l'iscrizione nei relativi contingenti non da luogo ad una procedura concorsuale " ( o ad altra forma di selezione equiparabile che sia prevista dalla legge come alternativa all'assunzione per concorso ), "trattandosi, invero, di un procedimento di selezione previsto normativamente al solo fine dell' iscrizione nel contingente " ( Cfr. C.G.A.,sez. giurisd., 29 luglio 1997, n. 308 ). Ed ancora, "gli elenchi delle liste di collocamento, nell'ambito dell'impianto normativo che li prevede e disciplina, .........assumono la funzione sostanziale di strumenti attraverso i quali vengono conferite determinate idoneità a talune categorie di lavoratori in possesso di specifici requisiti. In particolare, posto che l'amministrazione forestale per l'esecuzione di determinati lavori è tenuta ad avvalersi di dati lavoratori .........l'iscrizione ha effetto costitutivo di un particolare status del lavoratore, il quale viene ammesso a beneficiare dei vantaggi previsti dalla legge; ......... tali elenchi costituiscono una forma di albo professionale " ( Cfr. T.A.R. Palermo, sez. I, 15 maggio 1998, n. 1011).
I rapporti di lavoro suddetti non contengono ciò che la giurisprudenza chiama " indici rivelatori del rapporto di pubblico impiego " - consistenti nella natura continuativa, esclusiva o prevalente delle prestazioni, nella subordinazione gerarchica, nell'orario di servizio, nella predeterminazione della retribuzione, nell'assolvimento dei doveri tipici del pubblico impiego e nella volontà sostanziale, unicamente manifestata dall' ente pubblico, di inserire in maniera stabile il prestatore di lavoro nella propria organizzazione ( Cfr. C.St., sez. V, 23 maggio 2000, n. 2985 ). E poichè i rapporti di pubblico impiego e quelli di lavoro privato danno luogo a fattispecie non coincidenti, " le norme che - disciplinando la partecipazione ai concorsi, i limiti di età, il tipo di rapporto di lavoro, i requisiti richiesti - possono penalizzare l'impiego privato rispetto al pubblico impiego o viceversa, trattandosi con ogni evidenza di situazioni non identiche, quindi non confrontabili, sfuggono a censure di disparità di trattamento " ( Cfr. C. St., sez. IV, 7 marzo 2001,n. 1295 ).
Sembra pertanto allo Scrivente che, l'art. 3, comma 6, della legge 127/97 - come recepita in Sicilia - non ha refluenza sui limiti di età disposti con l'art. 57, comma 6, della legge regionale 16/96.
Nei termini il reso parere.
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Ai sensi dell'art. 15,co.2 del D.P. Reg. 16 giugno 1998,n.12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998,n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".
