POS. V Prot._______________/122.11.02

OGGETTO: Stamperia regionale Braïlle. Compensi ai componenti del consiglio di amministrazione e del collegio dei revisori. Normativa applicabile per l'acquisizione di beni e servizi.


ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE -
Dipartimento pubblica istruzione
SEDE


1. Con nota prot. n.1343/u.o.18 del 17 maggio 2002, codesto Dipartimento, premesso che l'art.6 della legge regionale 30 aprile 2001, n.4, ha affidato la gestione della Stamperia regionale Braïlle ed il controllo della gestione e della contabilità della stessa, rispettivamente, ad un consiglio di amministrazione (secondo comma) ed ad un collegio dei revisori (terzo comma), di cui ha disciplinato composizione e durata, e considerato che la citata norma è laconica in ordine ai compensi spettanti ai componenti dei predetti organi, limitandosi a disporre, con riguardo ai soli componenti del collegio dei revisori dei conti, che i relativi compensi, da corrispondere secondo le tariffe professionali, sono a carico dell'Unione italiana ciechi (terzo comma), ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine "al soggetto sul quale far gravare tali compensi (U.I.C. o Stamperia?)" e sulla "entità dei compensi eventualmente spettanti ai componenti degli organi di gestione e di controllo".
In merito, codesto Dipartimento si è limitato a segnalare che "ritiene che nella particolare fattispecie possa riferirsi al principio sinallagmatico, secondo il quale ad ogni prestazione debba corrispondere la relativa retribuzione", sottolineando, invero, l'avviso manifestato sulla questione dalla Stamperia con nota prot. n.816 del 20.04.2002, allegata alla nota cui si risponde.

Codesto Dipartimento ha altresì chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine alla normativa applicabile per l'acquisizione di beni e servizi, mediante utilizzazione di somme del contributo regionale, da parte della Stamperia regionale Braïlle, segnalando che quest'ultima, rifacendosi al regolamento per il servizio di economato dell'Unione italiana ciechi (artt.8 e 9), "nel cui seno insiste", ha di recente proceduto all'affidamento di lavori edili per importi superiori a £.500 milioni, "con modalità di affidamento prettamente privatistiche".
Riguardo a questo secondo quesito, codesto Dipartimento "ritiene che debba applicarsi la vigente normativa regionale di riferimento".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
L'art.6 della legge regionale 30 aprile 2001, n.4 ha affidato la gestione della Stamperia regionale Braïlle "ad un consiglio di amministrazione composto da cinque membri di cui quattro designati dall'Unione italiana ciechi ed uno designato dall'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali e della pubblica istruzione. I componenti del consiglio d'amministrazione della stamperia regionale Braïlle durano in carica tre anni e possono essere riconfermati una sola volta" (secondo comma).
La medesima norma, sempre con riguardo all'organizzazione interna, ha altresì disposto che "le funzioni di controllo della gestione e della contabilità della stamperia regionale Braïlle sono esercitate da un collegio di tre revisori dei conti iscritti all'Albo dei revisori dei conti nominati rispettivamente dall'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, con funzioni di presidente e due dall'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione. I componenti del collegio dei revisori dei conti durano in carica quattro anni e possono essere riconfermati una sola volta. I compensi da corrispondere ai componenti del collegio dei revisori dei conti, secondo le tariffe professionali, sono a carico dell'Unione italiana ciechi" (art.6, terzo comma, l.r. cit.).

3. Com'è noto, questo Ufficio, in merito alla natura giuridica della Stamperia regionale Braïlle, ha già avuto modo di affermare che dall'esame della normativa e del regolamento della stessa "si evince che questa non consiste in un'entità autonoma, ma è un organismo dell'Unione italiana ciechi (o del suo Consiglio regionale), atteggiandosi quale gestione speciale dell'associazione, come d'altronde prefigurato dall'art.7 della l.r. 4 dicembre 1978, n.52" (cfr. parere n. 238/01/11 reso con nota n.17230 del 14.12.1993).
D'altronde, "che la Stamperia, come azienda, appartenga all'Unione italiana ciechi è stato poi evidenziato dal legislatore che in successive disposizioni legislative -e da ultimo nella l.r. 4/2001- ha individuato la stamperia come appartenente all'U.I.C. ("stamperia regionale Braïlle dell'Unione italiana ciechi") (cfr. parere n. 348/93/11 reso con nota prot. n.16538 del 12.10.2001, da codesto Dipartimento citata).

La posizione della stamperia nell'ambito dell'organizzazione dell'Unione italiana ciechi chiarisce la ratio della norma che pone a carico di quest'ultima i compensi da corrispondere ai componenti del collegio dei revisori.
E, se questa è la ratio, è chiaro che il principio, benchè fissato espressamente solo con riferimento al collegio dei revisori, non può che valere anche per i componenti del consiglio di amministrazione.
V'è da dire, anzi, che la natura della stamperia, come prefigurata dal legislatore ai fini dell'erogazione della partecipazione contributiva regionale, avrebbe imposto, anche in mancanza di disposizione espressa, la stessa conclusione.
Alla disposizione, dettata solo per i componenti del collegio dei revisori, sembra invero potersi attribuire una differente valenza: quella di sottolineare che, benchè il collegio dei revisori è essenzialmente "un organismo di controllo esterno giustificato dalla rilevante partecipazione finanziaria della Regione", ed "interamente di promanazione dell'Amministrazione regionale" (cfr., sul punto, nota di questo Ufficio prot. n.16538 cit.), esso rimane comunque a carico dell'Unione italiana ciechi.

Se il soggetto competente a liquidare i compensi è certamente l'Unione italiana ciechi, sembra altrettanto chiaro, alla luce dell'impianto legislativo, che questi compensi dovranno gravare sul contributo concesso dalla Regione proprio per il funzionamento della Stamperia.

Quanto all'entità dei compensi da corrispondere ai componenti degli organi di cui all'art.6, l.r. cit., va osservato che l'associazione in questione, essendo, com'è noto, soggetto di diritto privato, è autonoma nella gestione della propria struttura (salvo adeguarsi alle condizioni imposte dalla legge ai fini dell'erogazione dei contributi regionali).
Essa, dunque, può e deve stabilire da sé l'entità dei predetti compensi (potendo, casomai, assumere come parametri di riferimento i compensi spettanti ai componenti degli organi collegiali di gestione di enti, aziende ed istituti regionali), fermo restando il controllo della Regione sulla congruità degli stessi, correlato alla circostanza che si tratta di impiego di somme dalla stessa erogate.


4. In ordine al secondo quesito, -se la Stamperia regionale Braïlle, per l'acquisizione di beni e servizi con somme derivanti dal contributo regionale, sia tenuta all'applicazione della procedura dell'evidenza pubblica-, sembra necessario premettere quanto segue.

La normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, -onde evitare che soggetti giuridici operanti all'interno dei singoli Stati, dotati di rilevanza pubblicistica (in quanto patrimonializzati o controllati o sovvenzionati dallo Stato o da altro ente pubblico) ma non qualificabili come pubblici alla stregua di una valutazione formale, si sottraessero all'intero corpus normativo concernente la materia degli appalti pubblici, eludendone la ratio -, ha sottolineato l'irrilevanza di qualsiasi qualificazione pubblicistica di diritto interno ed ha imposto di attrarre nel settore non solo gli enti pubblici in senso stretto e formale, ma anche soggetti che pur non essendo qualificabili formalmente come enti pubblici, presentano dal punto di vista sostanziale caratteri di collegamento con la Pubblica Amministrazione in senso stretto, essendo finalisticamente orientati alla realizzazione di obiettivi istituzionali di interesse collettivo.

Le normative statali di derivazione comunitaria, in materia di appalti pubblici di lavori, di appalti pubblici di servizi, nonchè di appalti pubblici di forniture di beni, hanno di conseguenza definito il proprio ambito soggettivo, introducendo, accanto allo Stato e agli enti pubblici in senso formale, la nozione di "organismo di diritto pubblico", di estrazione comunitaria: cfr., rispettivamente, l'art.2, secondo comma, lett. a) e comma 6 della L. 11 febbraio 1994, n.109 e succ. mod. e integr., recante "Legge quadro in materia di lavori pubblici"; l'art.2, lett.b) del D.Lgs. 17 marzo 1995, n.157, e succ. mod. e integr., recante "Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti di pubblici servizi"; e l'art.3, lett.b), del D.Lgs. 24 luglio 1992, n. 358, recante "Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE".
Di conseguenza le su citate norme hanno imposto l'assoggettamento alle regole dell'evidenza pubblica di molteplici soggetti qualificabili, secondo le categorie classiche di derivazione nazionale, come di diritto privato.

Da quanto detto, si evince l'irrilevanza della natura privatistica della Stamperia regionale Braïlle; circostanza che impone di stabilire, in primo luogo, se la stessa possa essere considerata un organismo di diritto pubblico.
E' evidente, infatti, che tale qualificazione, ove ritenuta pertinente, comporterebbe l'applicabilità delle procedure dell'evidenza pubblica.

In particolare, gli "organismi di diritto pubblico" risultano individuati dal legislatore nazionale, in tutti e tre i settori considerati, attraverso tre indici rivelatori, concretantisi nella personalità giuridica (pubblica o privata), nella cura di interessi generali non economici e nel finanziamento o controllo pubblico.
Ora, benché la nozione di organismo di diritto pubblico non sia stata ancora perfettamente delineata, tuttavia un assunto della giurisprudenza comunitaria appare condiviso da dottrina e giurisprudenza nazionali e, cioè, che, affinché l'organismo sia qualificato "di diritto pubblico", l'attività dallo stesso posta in essere non deve essere sottoposta ad una gestione di tipo imprenditoriale (rischio d'impresa e assenza di qualsiasi intervento pubblico per far fronte alle necessità finanziarie) ed essere esclusivamente indirizzata per sopperire a talune necessità tipiche di una collettività organizzata (cfr., sul punto, "La riforma dei lavori pubblici", commentario diretto da A. Angeletti, Tomo primo, 2000, UTET, e la dottrina e la giurisprudenza ivi citate).

Ciò premesso, tornando al caso che ci riguarda, occorre ripartire dalla natura giuridica della Stamperia regionale Braïlle, che, come sopra ricordato, è un organismo dell'Unione italiana ciechi.
E, se in capo a quest'ultima è indubbia l'esistenza del requisito della personalità giuridica, la circostanza che la Stamperia "appartenga all'Unione italiana ciechi" e non consista in un'entità autonoma, impedisce di riscontrare la sussistenza di uno dei tre parametri costitutivi della nozione di organismo pubblico.
Invero, occorre al riguardo ricordare che i tre cennati requisiti di identificazione (soddisfazione di bisogni di carattere generale aventi natura non industriale o commerciale, stretta dipendenza da amministrazioni pubbliche, personalità giuridica dell'organismo, che difetta nel caso in esame) hanno carattere cumulativo, e pertanto devono essere congiuntamente presenti perché un soggetto possa essere qualificato come organismo di diritto pubblico (così la Corte di Giustizia CE, sentenza 15 gennaio 1998, in causa C-44/96, in Racc., 1998, I-73; nel diritto interno, vedi Cons. Stato, sez. VI, sentenza 1267/98).
Sembra, dunque, da escludere che la Stamperia regionale Braïlle possa, per tale verso, rientrare nel campo di applicazione della normativa in materia di appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di beni.

La problematica non può, tuttavia, dirsi ancora pienamente esaurita.
E' importante sottolineare, infatti, che a norma dell'art.2, secondo comma lett.c), della L. n.109/1994 e succ. mod. e integr., sono tenuti al rispetto delle procedure di aggiudicazione previste dalla legge anche i "soggetti privati, relativamente a lavori di cui all'allegato A del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n.406, nonché ai lavori civili relativi ad ospedali, impianti sportivi, ricreativi e per il tempo libero, edifici scolastici ed universitari, edifici destinati a funzioni pubbliche amministrative, di importo superiore a 1 milione di ECU, per la cui realizzazione sia previsto, da parte dei soggetti di cui alla lettera a), un contributo diretto e specifico, in conto interessi o in conto capitale che, attualizzato, superi il 50% dell'importo dei lavori".

E' bene ricordare, al riguardo, che l'estensione dell'applicabilità della normativa in materia di appalti di lavori pubblici a soggetti, diversi dalle amministrazioni aggiudicatrici, relativamente a lavori per i quali abbiano ricevuto una sovvenzione, diretta e specifica, in misura superiore al cinquanta per cento del relativo importo da parte delle stesse amministrazioni aggiudicatrici, è stata fatta propria dal legislatore regionale (cfr. art.34, l.r. 29 aprile 1985, n.21 e succ. mod.).

Una norma parallela a quella testè esaminata si rinviene altresì in materia di appalti pubblici di servizi. L'art. 3, quinto comma, D. Lgs. 17 marzo 1995, n.157, dispone, infatti, che "il presente decreto si applica anche agli appalti di servizi sovvenzionati, in misura superiore al 50 per cento, da un'amministrazione aggiudicatrice ed aggiudicati dall'ente o soggetto sovvenzionato e collegati agli appalti di lavori di cui all'art.3, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 19 dicembre 1991, n.406".

Si tratta di norme intese ad introdurre nell'ordinamento interno precise disposizioni comunitarie. La normativa CE, infatti, prevede l'applicabilità delle direttive appalti anche nei confronti di soggetti che non possono qualificarsi come pubblici, qualora si tratti di appalti di servizi o lavori sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50% da amministrazioni aggiudicatrici.
In tali ipotesi soggetti privati, non qualificabili come "organismi di diritto pubblico", come la Stamperia regionale Braïlle, sono tenuti al rispetto della disciplina pubblicistica, nei casi ed alle condizioni previsti dalle norme in esame.
Nelle suesposte considerazioni è il parere dello Scrivente.