Gruppo XIV Prot._______________/227.2001.11


OGGETTO: Regione siciliana.- Organizzazione amministrativa.- Ambiti di competenza.- Determinazione destinatari tesoreria unica .-

DIPARTIMENTO REGIONALE
BILANCIO E TESORO
(Rif. nota n. 22956/Gr. VII del 30 luglio 2001)

e, p.c. UFFICIO DI GABINETTO
DELL'ON.LE PRESIDENTE

UFFICIO DI GABINETTO
DELL'ON.LE ASSESSORE
PER IL BILANCIO E LE FINANZE

SEGRETERIA GENERALE

L O R O S E D I

1.- Con la nota emarginata, premesso che l'art. 21, terzo comma, della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, quale risulta a seguito della sostituzione operata dall'art. 5, comma 6, della l.r. 30 marzo 1998, n. 5, statuisce che all'individuazione dei soggetti cui si applicano le disposizioni sulla tesoreria unica regionale si provvede con decreti del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, e rilevata la necessità di procedere alla riformulazione dell'elenco degli enti ed aziende da assoggettare al regime della tesoreria unica, si chiede di sapere se, alla luce di quanto disposto dalla l.r. 15 maggio 2001, n. 10, debba ancora applicarsi la procedura prevista dal terzo comma dell'art. 21 della l.r. 6/1997.

2.- Ai fini della soluzione della problematica proposta occorre, in buona sostanza, accertare se il principio di ripartizione dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni - attuato, nell'ambito della Regione siciliana, con la l.r. 15 maggio 2000, n. 10 - e la conseguente separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, demandate agli organi politici, e l'attività di gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, attribuita viceversa ai dirigenti, incida in ordine al provvedimento di individuazione di che trattasi, determinando, in ipotesi, l'ascrivibilità dell'emanazione dello stesso all'ambito di competenza dirigenziale.

Come già in occasione di altre consulenze rese dallo scrivente in ordine a questioni relative al sistema di ripartizione di competenze e ruoli determinato dalla l.r. 15 maggio 2000, n. 10, si è avuto modo di rilevare, l'attribuzione di poteri gestionali all'apparato burocratico risulta connotata dal carattere dell'esclusività, restando preclusa al potere politico ogni determinazione ulteriore rispetto a quelle ricomprese nell'esercizio della funzione di indirizzo politico-amministrativo, ed in particolare l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi; funzione quest'ultima testualmente ricompresa tra le attribuzioni dei dirigenti e la cui imputazione non può essere derogata se non con specifica disposizione legislativa.
Di contro, considerato che rimangono riservate, ai sensi dell'art. 2, comma 1, l.r. 10 del 2000, al Presidente ed agli Assessori le "funzioni di indirizzo politico-amministrativo" - che attengono alle scelte di fondo dell'azione amministrativa e che costituiscono il raccordo tra la funzione di governo e la funzione amministrativa - e ritenuto che la citata norma non fornisce un elenco esaustivo degli atti attraverso i quali si esprime detta funzione di indirizzo, essendo in essa ricompresi, oltrechè quelli esemplificativamente individuati, anche gli altri atti che nello svolgimento di essa rientrano, occorre, in via interpretativa, individuare ed identificare, nell'ampio novero dei provvedimenti non meramente gestionali, quegli atti che attengono alle scelte di fondo dell'azione amministrativa e che sono pertanto rimessi al potere politico.
In detto genus,ascritto agli Organi di governo, e del quale come evidenziato fanno parte species non a numero chiuso, rientrano invero quei provvedimenti amministrativi che abbiano una amplissima latitudine discrezionale, tale da elevarli al rango di scelte discrezionali di fondo, sostanzialmente di discrezionalità politica, assimilabili a quelle degli atti di indirizzo politico-amministrativo.
Parimenti ascrivibili alla competenza degli stessi Organi sono da considerare tutti gli atti di grande rilievo economico, giuridico e politico, in relazione alla particolarità e delicatezza delle scelte da compiere in ordine ad attività strettamente collegate ad indirizzi di governo, nonché l'emanazione di direttive generali che costituiscono sia l'essenziale strumento inteso a coniugare la pianificazione strategica, e cioè l'esplicitazione di obiettivi e priorità dell'azione amministrativa con il dettaglio della programmazione operativa, l'indicazione della qualità e quantità dei risultati attesi avuto riguardo alle risorse finanziarie e umane a disposizione ed il controllo di gestione, sia la puntuale identificazione, in senso propriamente gestionale, degli obiettivi dell'azione amministrativa già individuati in via generale con il dimensionamento delle risorse finanziarie.
Si rileva infine che non può apoditticamente affermarsi la "valenza politica" di determinati atti, dovendo la stessa essere suffragata da idonei elementi dimostrativi atti a darne puntuale contezza.

Premesse le superiori considerazioni di carattere generale, che consentono comunque l'individuazione di massima degli ambiti di competenza rispettivamente ascritti agli Organi di direzione politica ed agli Organi di direzione burocratica, si osserva che, al puntuale fine di risolvere la concreta problematica proposta, occorre altresì, in ossequio al criterio individuato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (parere n. 9/99 del 10 giugno 1999) procedere ad un vaglio analitico della normativa di settore allo scopo di trarne indicazioni trancianti per la imputazione della competenza in ordine alle fattispecie in esame.
A tal proposito è da rilevare che il sistema di tesoreria unica regionale è destinato a trovare applicazione, ai sensi di quanto disposto dall'art. 21, comma 1, della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, modificato dall'art. 5, comma 6, della l.r. 30 marzo 1998, n. 5, nei confronti degli "enti ed aziende del settore pubblico regionale"; con tale dizione, vasta ed omnicomprensiva, il legislatore ha inteso - come lo scrivente ha avuto modo di osservare in taluni pareri afferenti detta problematica resi all'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze - ricomprendere e caratterizzare tutti gli enti strumentalmente e finanziariamente collegati alla Regione, e specificatamente tutti gli enti beneficiari di risorse provenienti dal bilancio regionale erogate in corrispondenza di funzioni rientranti negli interessi pubblici perseguiti dalla Regione medesima.
La prevista individuazione dei soggetti cui si applicano le disposizioni sulla tesoreria unica regionale - da porre in essere, ai sensi di quanto disposto dal successivo terzo comma dello stesso art. 21, l.r. 6/1997, quale risulta a seguito della sostituzione operata dall'art. 5, comma 6, della l.r. 30 marzo 1998, n. 5, con appositi decreti del Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore regionale per il bilancio e le finanze - appare dunque avere natura meramente ricognitiva. La relativa attività risulta invero assolutamente priva di quegli elementi che connotano le funzioni di indirizzo-politico, risultando le relative scelte di fondo già esaustivamente operate dal legislatore regionale, e residuando pertanto una semplice attività compilativa di elencazione.

Si esprime pertanto l'avviso che il provvedimento di che trattasi, in quanto non connotato da esercizio di discrezionalità politica, vada ascritto all'ambito di competenza dirigenziale, ed in tale ambito - sia in riscontro e nel rispetto delle residuali prescrizioni normative applicabili, sia quale soggetto istituzionalmente competente a quel coordinamento amministrativo che in un regime di mancata separazione tra funzioni politiche ed amministrative era ascrivibile al Presidente della Regione - al Segretario generale, su proposta del Dirigente generale del Dipartimento regionale bilancio e tesoro.

3.- A supporto di quanto ritenuto va inoltre rilevato che il legislatore nazionale, con una norma di chiara natura interpretativa, destinata a trovare applicazione anche nell'ambito regionale, sia in virtù del rinvio operato dall'art. 1, comma 2, della l.r. 10/2000, sia poiché posta ad esplicitazione della portata normativa del principio di separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa recato dall'art. 2, comma 1, lett. g), della L. 23 ottobre 1992, n. 421 - costituente norma fondamentale di riforma economico-sociale, come tale vincolante anche per la Regione siciliana - ha sancito (art. 70, comma 6, D.Lgs 30 marzo 2001, n. 165, recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni", che reitera la conforme disposizione recata dall'art. 45, comma 1, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) che le previgenti disposizioni che conferiscono agli organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti.
Pertanto nessun valore precettivo si ritiene dover attribuire alla letterale imputazione di competenza al Presidente della Regione ed all'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, operata dal citato art. 21, terzo comma, della l.r. 7 marzo 1997, n. 6, e successive modifiche ed integrazioni, dovendo le relative attribuzioni concernenti atti amministrativi ascriversi invero ai dirigenti preposti ai relativi rami di amministrazione.

4.- Si ritiene di dover segnalare, per completezza, che a livello statale l'attività di individuazione degli enti od organismi pubblici soggetti al sistema di tesoreria unica, risulta rimessa, ex art. 2, comma 4, della L. 29 ottobre 1984, n. 720, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro del tesoro. Tale imputazione di competenza, che continua a trovare concreta applicazione, trae però il suo fondamento in una mancata individuazione normativa, da parte della legge di riferimento, dei caratteri distintivi degli enti di che trattasi; condizione che appunto legittima l'esercizio della relativa competenza da parte degli indicati organi politici che esercitano in tal modo scelte di fondo e di discrezionalità politica.

5.- Si ritiene di dover rendere il presente parere, per una opportuna conoscenza, agli Organi politici direttamente interessati all'imputazione di competenza in ordine alla fattispecie in esame, nonché alla Segreteria generale, anche alla luce delle funzioni alla stessa ascritte, ai sensi del Testo unico delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione della Regione siciliana, in materia di "Organizzazione amministrativa generale" e di "Direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa regionale e relativo coordinamento".

6.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.