Gruppo XIV Prot._______________/215.2001.11


OGGETTO: Regione siciliana.- Organizzazione amministrativa.- L.r. 10/2000.- Ambiti di competenza.- Fattispecie in materia creditizia.

DIPARTIMENTO REGIONALE
FINANZE E CREDITO
(Rif. nota n. 9212/Gr. °/F dell'11.7.2001)

e, p.c. SEGRETERIA GENERALE

L O R O S E D I

1.- Con la nota emarginata, dopo aver ricostruito il quadro normativo che regola, e limita, l'esercizio della potestà amministrativa regionale in materia creditizia, ed avere richiamato il principio di ripartizione dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni - attuato, nell'ambito della Regione siciliana, con la l.r. 15 maggio 2000, n. 10 - e la conseguente separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, demandate agli organi politici, e l'attività di gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa attribuita viceversa ai dirigenti, si chiede, in buona sostanza, l'avviso dello scrivente circa l'ascrivibilità all'ambito di competenza dirigenziale degli atti e provvedimenti in materia bancaria da emanarsi da parte regionale.
La problematica viene proposta, in particolare, con riferimento ai provvedimenti da assumere - ai sensi del D.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, recante Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di credito e risparmio, e dell'art. 159 del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia approvato con D. Lgs. 1 settembre 1993, n. 385 - in relazione agli articoli 14 (autorizzazione all'attività bancaria), 31 e 36 (trasformazioni e fusioni), 56 (modificazioni statutarie), 57 (fusioni e scissioni), 70 (scioglimento degli organi di amministrazione e controllo) e 80 (revoca dell'autorizzazione all'attività bancaria e liquidazione coatta amministrativa) del D. Lgs. n. 385 del 1993, nonché all'art. 54 (requisiti di onorabilità e professionalità) della l.r. 27 aprile 1999, n. 10.
Il richiedente Dipartimento, pur rilevando che le Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di credito e risparmio, attribuiscono le relative competenze all'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, osserva che tutti i provvedimenti di che trattasi - ad eccezione di quanto attiene ai provvedimenti spettanti alla Regione in tema di requisiti di onorabilità e professionalità - sono subordinati e vincolati alle determinazioni della Banca d'Italia e che l'avvenuta "eliminazione di qualsivoglia potere discrezionale regionale rende, pertanto, indifferente, sul piano dei contenuti dell'atto amministrativo, la competenza dell'Assessore rispetto a quella del Dirigente generale", concludendo - in forza dei principi recati dalla l.r. 10/2000 - per una intestazione dell'adozione dei provvedimenti in materia alla competenza del Dirigente generale.

2.- Ai fini della soluzione della problematica proposta - ribadendo quanto già dallo scrivente osservato in occasione di una precedente consulenza in tema di definizione dell'ambito di competenza dirigenziale resa ad altro Dipartimento regionale - si rileva che la netta separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa e la conseguente attribuzione, con carattere di esclusività, dei poteri gestionali all'apparato burocratico, disposta dalla l.r. 15 maggio 2000, n. 10, art. 2, determina la preclusione al potere politico di ogni determinazione ulteriore rispetto a quelle ricomprese nell'esercizio della funzione di indirizzo politico-amministrativo, ed in particolare l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi; funzione quest'ultima testualmente ricompresa, peraltro, tra le attribuzioni dei dirigenti e la cui imputazione non può essere derogata se non con specifica disposizione legislativa.
Di contro, considerato che rimangono riservate, ai sensi dell'art. 2, comma 1, l.r. 10 del 2000, al Presidente ed agli Assessori le "funzioni di indirizzo politico-amministrativo" - che attengono alle scelte di fondo dell'azione amministrativa e che costituiscono il raccordo tra la funzione di governo e la funzione amministrativa - e che la stessa norma non fornisce un elenco esaustivo degli atti attraverso i quali si esprime detta funzione di indirizzo, essendo in essa ricompresi, oltrechè quelli esemplificativamente individuati, anche gli altri atti che nello svolgimento di essa rientrano, occorre, in via interpretativa, individuare ed identificare, nell'ampio novero dei provvedimenti non meramente gestionali, quegli atti che attengono alle scelte di fondo dell'azione amministrativa e che sono pertanto rimessi al potere politico.
In detto genus ascritto agli Organi di governo, e del quale come evidenziato fanno parte species non a numero chiuso, rientrano quei provvedimenti amministrativi che abbiano una amplissima latitudine discrezionale, tale da elevarli al rango di scelte discrezionali di fondo, sostanzialmente di discrezionalità politica, assimilabili a quelle degli atti di indirizzo politico-amministrativo.
Parimenti ascrivibili alla competenza degli stessi Organi sono da considerare tutti gli atti di grande rilievo economico, giuridico e politico, in relazione alla particolarità e delicatezza delle scelte da compiere in ordine ad attività strettamente collegate ad indirizzi di governo, nonché l'emanazione di direttive generali che costituiscono sia l'essenziale strumento inteso a coniugare la pianificazione strategica, e cioè l'esplicitazione di obiettivi e priorità dell'azione amministrativa con il dettaglio della programmazione operativa, l'indicazione della qualità e quantità dei risultati attesi avuto riguardo alle risorse finanziarie e umane a disposizione ed il controllo di gestione, sia la puntuale identificazione, in senso propriamente gestionale, degli obiettivi dell'azione amministrativa già individuati in via generale con il dimensionamento delle risorse finanziarie.
Si rileva infine che non può apoditticamente affermarsi la "valenza politica" di determinati atti, dovendo la stessa essere suffragata da idonei elementi dimostrativi atti a darne puntuale contezza.

Premesse le superiori considerazioni di carattere generale, che consentono comunque l'individuazione di massima degli ambiti di competenza rispettivamente ascritti agli Organi di direzione politica ed agli Organi di direzione burocratica, si osserva che, al puntuale fine di risolvere la concreta problematica proposta, occorre altresì, in ossequio al criterio individuato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (parere n. 9/99 del 10 giugno 1999) procedere ad un vaglio analitico della normativa di settore allo scopo di trarne indicazioni trancianti per la imputazione della competenza in ordine alle fattispecie in esame.
A tal proposito è da rilevare che l'intera vigente normativa in materia bancaria e creditizia, in conformità alle prescrizioni comunitarie in argomento, esclude la possibilità che le Autorità creditizie possano intervenire al fine di determinare la struttura del mercato creditizio o di indirizzarne le scelte. L'intervento amministrativo nel settore risulta invero assai delimitato, con la sicura esclusione di ogni valutazione dirigistica, ancorchè suffragata da evidenziate esigenze economiche, e residuando alle Autorità nazionali sostanzialmente una attività di vigilanza finalizzata a garantire una sana e prudente gestione, a tutela della stabilità, produttività ed efficienza del mercato creditizio e dei soggetti ivi operanti, e nel rispetto dei principi di libera concorrenza.
Considerato ancora che le valutazioni di vigilanza nella materia in discorso sono espressamente riservate alla Banca d'Italia, le competenze ascritte alla Regione appaiono assolutamente prive di quel carattere politico o strategico che condurrebbe alla imputazione delle stesse agli Organi di governo.
Inoltre, rilevato che la competenza dei dirigenti per la gestione comprende non soltanto l'attività di spesa e contrattuale, ma anche l'adozione di tutti i provvedimenti amministrativi, inclusi quelli aventi carattere discrezionale, ma volendo tener conto, quale utile criterio sussidiario distintivo delle competenze, del grado di discrezionalità normativamente commessa all'organo adottante, della limitatissima potestà discrezionale esercitabile dall'Autorità regionale in ordine a tutte le fattispecie cui codesto Dipartimento ha operato riferimento, riconducibile peraltro a valutazioni di tipo tecnico, ne conseguirebbe una conferma dell'imputazione ai competenti dirigenti della competenza in discorso, non rilevandosi la sussistenza, ad avviso dello scrivente, di motivazioni e giustificazioni adeguate a supportare una presunta competenza degli Organi di governo in ordine ai citati atti.

Deve inoltre rilevarsi che il legislatore nazionale, con una norma di chiara natura interpretativa, destinata a trovare applicazione anche nell'ambito regionale, sia in virtù del rinvio operato dall'art. 1, comma 2, della l.r. 10/2000, sia poiché posta ad esplicitazione della portata normativa del principio di separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa recato dall'art. 2, comma 1, lett. g), della L. 23 ottobre 1992, n. 421 - costituente norma fondamentale di riforma economico-sociale, come tale vincolante anche per la Regione siciliana - ha sancito (art. 70, comma 6, D.Lgs 30 marzo 2001, n. 165, recante "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni", che reitera la conforme disposizione recata dall'art. 45, comma 1, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) che le previgenti disposizioni che conferiscono agli organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti.
Pertanto nessun valore precettivo si ritiene dover attribuire alla letterale imputazione di competenza all'Assessore (cfr.: Norme di attuazione dello Statuto) ovvero al Ministro (cfr.: T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia), dovendo le relative attribuzioni concernenti atti amministrativi ascriversi invero ai dirigenti dei relativi rami di amministrazione.

Ferme restando le superiori considerazioni non ci si esime dal segnalare - per completezza di esposizione - che, a livello statale, le disposizioni che conferiscono al Ministro del tesoro l'adozione di atti in materia bancaria, ed in particolare l'art. 80 del T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia, che dispone appunto che alla revoca dell'autorizzazione all'attività bancaria ed alla liquidazione coatta amministrativa delle banche si provveda, su proposta della Banca d'Italia, con decreto del Ministro del tesoro, continuano ad essere applicate per quanto letteralmente disposto, imputando la relativa competenza - in contrario avviso, dunque, a quanto dallo scrivente ritenuto - all'Organo di direzione politica (cfr.: G.U.R.I. 14 febbraio 2001, n. 37, pag. 78, pubblicazione per estratto del decreto 11 gennaio 2001; G.U.R.I. 11 aprile 2001, n. 85, pag. 70, pubblicazione per estratto del decreto 14 marzo 2001).

Si ritiene di dover rendere il presente parere anche alla Segreteria generale, sia per una opportuna conoscenza, chè alla luce delle competenze alla stessa ascritte, ai sensi del Testo unico delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'amministrazione della Regione siciliana, in materia di "Organizzazione amministrativa generale" e di "Direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa regionale e relativo coordinamento".

3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.