Gruppo XV Prot._______________/149.01.11

OGGETTO: Istituto regionale di cultura A. Natura giuridica, patrimonio, statuto.





ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE
Dipartimento beni culturali ed ambientali ed educazione permanente

PALERMO




1. Con nota 7 maggio 2001 codesto Dipartimento, premesso che la legge regionale 26/1998 ha previsto all'art. 13 l'istituzione di un Istituto di tutela e conservazione del patrimonio culturale delle minoranze linguistiche, ha rappresentato che un coordinamento sorto tra i comuni interessati ha predisposto e presentato all'Amministrazione uno schema di statuto dell'erigendo istituto, il cui contenuto ha fatto sorgere alcune perplessità di fondo sulle quali codesto Dipartimento chiede l'avviso dello Scrivente.

Una prima problematica riguarda la natura giuridica dell'ente, che la bozza di statuto qualifica "ente pubblico", mentre codesto Dipartimento ritiene che debba consistere in un ente privatistico senza scopo di lucro.

Correlata strettamente ad essa è la problematica delle risorse finanziarie e patrimoniali certe dell'erigendo Istituto, che la bozza di statuto individua esclusivamente nelle risorse a carico del bilancio regionale, prevedendo altri apporti solo come eventuali.

Altre perplessità evidenzia codesto Dipartimento in ordine alle finalità assegnate all'istituendo ente con la bozza di statuto proposta, nonché a previsioni che potrebbero delineare un'attività di gestione di assegnazioni di risorse economiche ad altre associazioni ed enti, organi di stampa e di diffusione.

Quanto alla composizione degli organi, sempre in tale bozza prevista, codesto Dipartimento intenderebbe ricomprendere nel consiglio di amministrazione anche rappresentanti dell'Assessorato medesimo, nonché dell'Ufficio scolastico regionale o dell'I.R.R.E. (deve supporsi che l'acronimo connoti un istituto correlato con la gestione dell'istruzione pubblica in Sicilia), stante che le previsioni di legge non indicano espressamente gli unici componenti del Consiglio medesimo, ma si limitano ad indicare la necessaria presenza di rappresentanti di alcuni enti.

Codesto Dipartimento, poi, rileva che la nomina dell'organo sindacale o di revisione non potrebbe esser effettuata dallo stesso Consiglio di amministrazione controllato, come ha previsto la bozza in questione, ma riterrebbe necessario un concorso dell'Assessorato stesso alla detta nomina.

Ancora perplessità codesto Dipartimento nutre in ordine alle previsioni in ordine al personale dell'ente, che la bozza statutaria individua in unità dei ruoli dell'Amministrazione regionale, dei comuni rappresentati nel consiglio di amministrazione e dell'Università che dovrebbero venir comandate dagli enti di appartenenza a richiesta dell'Ente, e per le quali unità è previsto -a carico dell'ente- un trattamento economico aggiuntivo in forma di rimborso spese e indennità forfettaria.

Infine, codesto Dipartimento ritiene che alcune disposizioni non regolanti l'essenza dell'ente ed i suoi ordinamento ed amministrazione (servizi di tesoreria, economato, etc.) andrebbero regolamentati con un separato regolamento dei servizi e non già nel corpo dello Statuto.


2. L'art. 13 della legge regionale 9 ottobre 1998, n. 26, ha previsto che
"1. La Regione siciliana, entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge, istituisce in Piana degli Albanesi l'Istituto per la conservazione e la valorizzazione del patrimonio storico, linguistico, culturale, documentario e bibliografico delle minoranze linguistiche.
2. L'Istituto svolge attività di studio, ricerca, documentazione, conservazione di beni archivistici e bibliografici, promozione culturale, formazione per i docenti e quant'altro necessario per la conservazione e la valorizzazione del patrimonio storico, linguistico e culturale delle minoranze linguistiche.
3. Le finalità ed il funzionamento dell'Istituto sono regolamentati da uno Statuto che sarà predisposto dall'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione ed approvato con decreto del Presidente della Regione, sentiti i sindaci dei Comuni interessati, l'Eparchia di Piana degli Albanesi ed il rettore dell'Università di Palermo, nonché la competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale siciliana.
4. L'Istituto avrà un proprio consiglio di amministrazione. Lo Statuto dovrà prevedere la presenza in tale organo di almeno un rappresentante di ciascuno dei Comuni inclusi nel decreto del Presidente della Regione di cui al comma 2 dell'articolo 2, un rappresentante dell'Università degli studi di Palermo ed un rappresentante dell'Eparchia di Piana degli Albanesi.
5. L'Università degli studi di Palermo, nelle forme indicate dallo Statuto, ha il compito di sovrintendere alla direzione scientifica dell'Istituto.".

La disposizione si inserisce in una legge impugnata in buona parte dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana, ivi compreso l'art. 2 della legge medesima, cui l'art. 13 in questione fa espresso riferimento per individuare i comuni i cui rappresentanti dovrebbero partecipare al consiglio di amministrazione dell'Istituto.

La disposizione normativa, pertanto va applicata nello stato in cui è: la circostanza che, nella sostanza, l'individuazione dell'ambito territoriale di tutela -e quindi dei comuni ricompresi- sia stata operata a fini analoghi con altro provvedimento, di altro organo, di altro ente e in base ad altra normativa dello Stato (legge 15 dicembre 1999, n. 482) non può aver determinato l'integrazione della carenza intrinseca della disposizione regionale in esame.

Tuttavia, se pur non può ritenersi sussistente un puntuale obbligo legislativo a nominare rappresentanti di comuni ricompresi in un decreto Presidenziale mai emanato -per la caducazione della norma che lo prevedeva (art. 2, secondo comma, della delibera legislativa)- ciò non toglie che, nell'ambito dell'ampio spazio di manovra assegnato all'Amministrazione regionale nell'istituire l'Ente in questione si ricomprendano nell'Istituto e nel suo Consiglio di amministrazione i comuni i cui territori ricadono nella diversa, ma analoga, delimitazione operata dalla Provincia regionale a termini della legge 482/1999.

3. Ciò posto, in ordine alla natura dell'Istituto, va rilevato che lo stesso non è stato istituito dalla legge regionale n. 26/1998. L'art. 13, primo comma, infatti, ha demandato all'Amministrazione regionale l'istituzione dello stesso, determinando -con le successive disposizioni- la sede, la denominazione, le finalità, le modalità di predisposizione dello Statuto, la composizione del Consiglio di amministrazione -salvo quanto detto- e la direzione scientifica dell'Istituto medesimo, nonché prevedendo un'autorizzazione di spesa per tale istituzione.

Pertanto all'Istituto non può attribuirsi la natura giuridica di Ente pubblico, che dovrebbe esser stata espressamente o implicitamente prevista (art. 4 legge 20 marzo 1975, n. 70) e, in ogni caso, dovrebbe discendere direttamente dalla disposizione legislativa in questione che, di contro, attribuisce all'Amministrazione regionale il compito di provvedere all'istituzione.

Di conseguenza la creazione dell'Istituto può esser effettuata dall'Amministrazione regionale secondo gli schemi che l'ordinamento prevede per gli enti senza scopo di lucro: associazione o fondazione.

La scelta tra l'una e l'altra forma istitutiva -in mancanza di chiare indicazioni della legge regionale in questione- resta compito di codesta Amministrazione cui è devoluta la predisposizione dello statuto dell'ente.

In proposito va osservato che la forma associativa postula la pluralità di partecipanti (associati) ed il contratto associativo (istitutivo dell'Istituto), nonché la presenza dell'organo assembleare: elementi non previsti ma non esclusi dall'art. 13 della l.r. 26/1998.

Di contro la Fondazione non necessita degli elementi sopra indicati, ma postula la sussistenza di un patrimonio iniziale cospicuo con le cui rendite poter far fronte alle esigenze dell'ente, mentre lo stanziamento recato dalla l.r. 26/1998 di lire 250 milioni non sembrerebbe sufficiente -salvo diverse valutazioni di merito di esclusiva competenza di codesto Dipartimento- ad assicurare, con le relative rendite, la funzionalità, tendenzialmente in perpetuo, dell'Istituto.


4. In proposito, tuttavia, non è possibile esimersi dall'evidenziare delle perplessità, alla luce della vigente normativa, costituzionale ed ordinaria, derivanti dalle disposizioni finanziarie recate dalla legge 26/1998 e dalle iscrizioni che negli anni successivi sono state effettuate nel bilancio della Regione al capitolo 377731.

L'art. 13 della l.r. 26/1998, infatti, non dispone altro che l'istituzione dell'ente in esame; mentre il successivo art. 16, al primo comma prevede per l'esercizio 1998 un'autorizzazione complessiva di spesa nell'ambito della quale sono ricomprese lire 250 milioni per le esigenze finanziarie dell'art. 13. La specifica spesa in questione, pertanto, è stata normativamente autorizzata solo per la prevista istituzione, non già come contributo ordinario anche per il funzionamento dell'ente: con una portata normativa temporalmente delimitata e valenza limitata esclusivamente al singolo esercizio finanziario e non destinata ad operare a regime, come altre poste dell'autorizzazione di spesa complessivamente individuata al primo comma dell'art. 16.

Ora, premesso che alla luce del divieto, costituzionalmente imposto (art. 81 Cost, terzo comma), di introdurre "nuove spese" con la legge di approvazione del bilancio, ogni stanziamento di spesa deve trovare fondamento e norma nell'ordinamento giuridico vigente, appare essenziale rilevare che va operata una distinzione (cfr. Bennati, Manuale di contabilità di stato, Jovene) tra le spese che hanno una rigida disciplina normativa, in senso qualitativo e quantitativo, e le altre spese in relazione alle quali la legge sostanziale, determinandone l'oggetto, rinvii al bilancio annuale la concreta statuizione dei fondi. Nella fattispecie che ci occupa, invero, la legge sostanziale, mai modificata sul punto determina con esattezza, ed a regime, l'entità della spesa, individuando con precisione l'ammontare dello stanziamento e l'anno di riferimento.

Di conseguenza, la previsione del terzo comma dell'art. 16 della legge regionale in esame, che prevede la determinazione per le annualità successive a norma dell'art. 4 della l.r. 47/1977, non appare riferibile anche allo stanziamento previsto per l'art. 13, trattandosi di spesa non prevista come ricorrente e, quindi, non determinabile ed iscrivibile in base alla disposizione della l.r. 47/1977.

Peraltro, dato il tempo trascorso, in conseguenza delle obiettive difficoltà applicative della norma dell'art. 13 in questione a fronte dell'insussistenza di altra norma collegata ma non esistente della medesima legge regionale 26/1998, oggi, pur restando la possibilità di erigere l'Istituto in questione, non sussistono mezzi patrimoniali regionali per provvedervi, salvo che -con provvedimento legislativo- no si provveda al rifinanziamento dell'art. 13.

Ciò nonostante, potrebbe farsi luogo egualmente all'istituzione dell'Ente in questione, in forma associativa con gli altri soggetti interessati che intendano aderire (comuni inclusi nella delimitazione territoriale operata dalla Provincia regionale; Università degli studi; istituzione religiosa ; altre istituzioni locali o soggetti interessati) e che assicurino quote associative o altri mezzi finanziari idonei al sostentamento dell'Istituto, cui potrebbe venir destinata una quota del contributo regionale di cui all'art. 11 della medesima l.r. 26/1998.



5. Per il resto, con le precisazioni sin qui elaborate, si condividono le altre perplessità avanzate da codesto Dipartimento.

In particolare, precisando che la legge 26/1998 assegna all'Istituto una specifica denominazione, che va mantenuta anche nella considerazione che l'intento del legislatore era quella di un'istituzione di tutela di tutte le minoranze linguistiche e non di una sola di esse, va sottolineato che le finalità sono sostanzialmente individuate dalla legge medesima (art. 13, secondo comma), mentre allo Statuto è assegnato solo il compito di regolamentarle. Pertanto non sembra possibile assegnare all'Ente altre o diverse finalità non previste, anche indirettamente, dalla norma.

Quanto alla previsione della bozza statutaria -che prevede la promozione dell'attività di altri enti ed organismi che operano per la tutela attività della cultura delle minoranze- la stessa (a parte la notazione già effettuata in ordine alla necessità che la tutela riguardi tutte le minoranze della realtà regionale e non solo una di esse) la previsione stessa va intesa nei limiti della collaborazione e cooperazione tra soggetti diversi e paritari, e non nel senso di una pretesa gestione di assegnazioni di risorse economiche ad altre associazioni ed enti, organi di stampa e di diffusione: ciò che esulerebbe dalle finalità assegnate dalla legge all'Istituto, e che, inoltre, contrasterebbe i dettati costituzionali recati dall'art. 97 della Costituzione.

In ordine alla composizione degli organi non v'è dubbio che le previsioni del quarto comma dell'art. 13 della l.r. 26/1998 non escludono la reale partecipazione dell'Amministrazione regionale, tramite propri rappresentanti, nonché la previsione di altri rappresentanti di soggetti istituzionali che l'Amministrazione stessa possa individuare in sede di predisposizione dello Statuto.

In ordine alla nomina dell'organo di controllo, si concorda con quanto rilevato da codesto Dipartimento, dal momento che la nomina dell'organo controllante effettuata dall'organo controllato, oltrechè inopportuna, appare non legittima dal momento che in tal modo le finalità insite nella funzione di controllo potrebbero ritenersi vanificate o non esattamente perseguibili.

Tale organo, invero, andrebbe nominato dall'Assemblea degli associati, ove l'ente venga strutturato come associazione.

Ove, invece, l'ente dovesse comunque esser istituito come fondazione (ove, per ipotesi, venisse rifinanziato l'art. 13 l.r. 26/1998 e codesto Assessorato decidesse in tale senso) lo Statuto dovrà prevedere le modalità di nomina dei componenti dell'organo di controllo, che potranno anche essere designati da codesto Assessorato, che a termini dell'art. 2 del d.l.vo 29 gennaio 1997, n. 26 (Norme di attuazione statutarie in materia di persone giuridiche) esercita tutte le funzioni di controllo di cui agli articoli 25 e seguenti del codice civile.

In ordine alle previsioni relative al personale dell'ente, che -secondo le previsioni della bozza statutaria- andrebbe comandato da enti pubblici, dal momento che -come specificato- l'ente non assume né può assumere la veste di ente pubblico, tale previsione non sembra possibile. Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, con parere n. 178/91, reso sull'istanza di riconoscimento della Fondazione "L. S.", con sede in R., rese parere favorevole a condizione che venisse modificata, tra l'altro, una disposizione di analogo contenuto in quanto "non appare conforme a legge, perchè il personale organico del Comune non può esser distratto per finalità diverse da quelle proprie di istituto".

Infine, quanto alle disposizioni diverse, riguardanti il funzionamento dei servizi, il personale, etc., si concorda con quanto evidenziato da codesto Assessorato , anche nella considerazione che -nel caso di riconoscimento dell'ente a termini del D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone giuridiche private) eventuali modifiche -anche tecniche- a tali disposizioni dovrebbero venir trattate come modifiche statutarie.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.