Gruppo II	Prot. N. /140.01.11

Oggetto: L. 27 marzo 2001, n. 97. Quesiti.




Allegati n...........................


Ufficio di Gabinetto
Dell'Assessore regionale
Alla presidenza
S E D E

e, p.c. Segreteria generale
S E D E

Dipartimento regionale
Del personale, dei servizi generali,
di quiescenza ed assistenza
del personale
S E D E






1. Si fa riferimento alla nota n. 950/gab del 18 aprile c.a. ed al successivo foglio di sollecito n. 1390/Gab. del 13 giugno corr., di pari oggetto, con cui si pongono alcuni quesiti sui limiti e le modalità di attuazione della legge suindicata, entrata in vigore il 6 aprile 2001.
La richiesta di parere, oltre che sull'applicabilità della legge ai dipendenti della Regione (data pressochè per scontata dal richiedente) verte sui seguenti aspetti:


a) con riferimento alla norma transitoria contenuta nell'art. 10, co.1, se la legge abbia "gli effetti specificamente previsti, nei confronti di dipendenti per i quali è stato disposto rinvio a giudizio, è stata pronunciata sentenza di condanna di 1° grado o sentenza di condanna di 2° grado prima dell'entrata in vigore della legge stessa".
b) "quale significato riconoscere, in relazione alle diverse posizioni lavorative (dai Dirigenti generali alle fasce più basse), alla locuzione (art. 3, 2° co.) 'emolumenti connesse alle presenze in servizio' per determinare il compenso da corrispondere ai dipendenti destinatari dei provvedimenti di legge".
Sul primo punto l'Ufficio richiedente, pur non trovando "chiaro ancora se il disposto contenuto nel "2° co. dell'art. 10 garantisca l'integrale o la parziale retroattività degli effetti", ritiene che "l'applicazione della legge in danno dei soggetti sopraindicati sembrerebbe violare " il principio generale secondo cui "le leggi penali e le leggi sanzionatorie in generale possono avere efficacia retroattiva solo se più favorevoli al reo od al condannato ex art. 2 c.p.".
Sul secondo punto il richiedente non esprime alcun orientamento.

2. Le disposizioni della legge 27 marzo 2001, n. 97 a cui si riferisce la presente consultazione sono quelle contenute negli artt.3, (trasferimento a seguito di rinvio a giudizio), 4 (sospensione a seguito di condanna non definitiva) e 10 (disposizioni transitorie).
L'art. 3, al primo comma, per quanto qui interessa, dispone testualmente:
1. Salva l'applicazione della sospensione dal servizio in conformità a quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, quando nei confronti di un dipendente di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica è disposto il giudizio per alcuni dei delitti previsti dagli articoli 314, primo comma, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice penale e dell'articolo 3 della legge 9 dicembre 1941, n. 1383, l'amministrazione di appartenenza lo trasferisce ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento del fatto, con attribuzione di funzioni corrispondenti, per inquadramento, mansioni e prospettive di carriera, a quelle svolte in precedenza.
OMISSIS
La formulazione della norma - richiamata in parte qua dal successivo art. 4, co. 1 - per la sua amplissima portata, rende condivisibile l'opinione dell'Ufficio richiedente sulla diretta applicabilità della legge ai dipendenti sia dell'Amministrazione regionale che degli enti sottoposti a vigilanza della Regione nonché a quelli degli enti economici a prevalente partecipazione della medesima; rispondente ai noti principi di unitarietà dell'ordinamento giuridico in materia di tutela della legalità; anche se, per l'applicazione dell'analoga legge 18 gennaio 1992, n. 16, l'A.R.S. ha emanato una specifica disposizione di recepimento (art. 6 l. l.r. 26 agosto 1992, n. 7), mentre l'applicabilità nell'ambito dell'amministrazione regionale della legge di cui trattasi è prevista dall'art. 28 del contratto collettivo regionale di lavoro per l'area dirigenziale.
Ciò premesso in linea generale, per quanto riguarda il trasferimento a seguito di rinvio a giudizio, va tenuto presente che il legislatore regionale ha già previsto una analoga misura, di portata addirittura più ampia quanto alle ipotesi delittuose (tutti i delitti contro la P.A.), con l'art. 21, co.10 della legge 15 maggio 2000, n. 10. Senonchè, mentre quest'ultima disposizione non sembra avere efficacia retroattiva, come lascia intendere l'uso del congiuntivo presente: "Allorchè venga adottato...", una siffatta efficacia potrebbe riconnettersi alla corrispondente norma statale in virtù della disposizione transitoria contenuta nell'art. 10 della legge in esame, e con ciò si passa al quesito sub a), che concerne l'efficacia temporale delle disposizioni dettate dalla legge stessa.
Al riguardo giova riportare integralmente le norme transitorie di cui all'art. 10:
1. Le disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti penali, ai giudizi civili e amministrativi e ai procedimenti disciplinari in corso alla data di entrata in vigore della legge stessa.
2. Ai procedimenti di cui al comma 1 non si applicano le pene accessorie e le sanzioni patrimoniali previste dalla presente legge, ferma restando l'applicazione delle sanzioni previgenti.
3. I procedimenti disciplinari per fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge devono essere instaurati entro centoventi giorni dalla conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile."
Ad una prima lettura del primo comma appare evidente che le nuove disposizioni non si applicano ai dipendenti che siano stati condannati con sentenza definitiva, dato che dopo il passaggio in giudicato della sentenza, il procedimento non può più considerarsi "in corso".
L'uso del termine "procedimenti" (in luogo del vocabolo "giudizi") a proposito delle cause penali, richiede un approfondimento del concetto di procedimento penale.
Nel linguaggio del nuovo codice di procedura penale la distinzione tra procedimento e processo è data dal momento iniziale, che, per il secondo, coincide con l'udienza preliminare, mentre il primo inizia con le indagini preliminari (M. Chiavaro, La riforma del processo penale, Torino 1990, p. 48); per cui, con la formula "in ogni stato e grado del processo", si intende escludere la fase procedimentale, mentre con la formula "in ogni stato e grado del procedimento, si intende ricomprendere anche la fase processuale propriamente detta (A. Nappi, Guida al Codice di procedura penale, Milano 1995, p. 23 e seg.). In altri termini la nozione di procedimento è più ampia (e comprensiva) di quella di processo: sembra quindi che l'espressione "procedimenti penali... in corso" sia da mettere in relazione con le misure, come quella del sequestro preventivo di cui al comma 2 bis dell'art. 321 C.P.C., introdotto dall'art. 6, co. 3, della L. n. 97 del 2001, adottabili prima ancora dell'esercizio dell'azione penale (cfr. art. 321, c.1, C.P.P.).
La distinzione pertanto non sembra rilevante agli effetti di specie dato che anche il rinvio a giudizio rientra nell'iter processuale.
Ora uno dei principi cardine del diritto processuale penale è costituito dal carattere unitario del rapporto processuale che può attraversare fasi e gradi vari nel corso dei quali non mutano né i soggetti né l'oggetto del rapporto stesso (che, in sede di impugnazione può essere di minore ambito, ma non diverso) e si conclude ed esaurisce nel momento in cui viene pronunciata la sentenza irrevocabile ovverossia si forma il giudicato nel quale l'azione penale si estingue (G. Leone, Manuale di diritto processuale penale, Napoli 1971, p. 92). Sembra conseguentemente che l'espressione "procedimenti penali... in corso" adoperata dall'art. 10, co. 1, della L. n. 97/2001 sia riferibile tanto ai rinvii a giudizio quanto alle condanne di primo o di secondo grado pronunciati a carico di pubblici dipendenti prima dell'entrata in vigore della legge e che ciò dia adito, nell'ambito dell'Amministrazione diretta o indiretta della Regione, rispettivamente, al trasferimento d'ufficio (ove già non disposto ai sensi del citato art. 21, co. 10, l.r. n. 10/2000) ed alla sospensione dal servizio.
Quanto poi alle perplessità nutrite dall'Ufficio richiedente sulla compatibilità di una applicazione retroattiva della legge con il principio di irretroattività delle leggi penali sfavorevoli al reo e delle "leggi sanzionatorie in generale", si osserva in primo luogo che la presunta violazione dell'art. 25, co. 2, della Costituzione non precluderebbe l'applicazione della legge fintantochè non ne fosse dichiarata la illegittimità costituzionale. Non sembra tuttavia che una siffatta censura potrebbe trovare ingresso nelle sedi competenti atteso il carattere non sanzionatorio, ma meramente cautelare della sospensione dal servizio collegata ad un procedimento penale per determinati delitti, ripetutamente affermato dalla Consulta (sentenza n. 184 del 1994 e n. 266 del 1999, relative all'art. 15, co.5 septies L. 19 marzo 1990, n. 55 e succ. modif.); il che è a dirsi a fortiori a proposito del trasferimento.
Coerentemente con ciò il comma 2 dell'art. 10 della legge 97/2001 esclude appunto l'applicazione retroattiva delle sole "pene accessorie" e delle "sanzioni patrimoniali" previste dalla medesima.
Comunque sulle questioni sopra affrontate, trattandosi di legge statale che postula la uniforme applicazione in tutto il territorio nazionale, si suggerisce di consultare i competenti organi dello Stato.

4. Quanto al quesito sub b), a parte le riserve sollevabili sulla configurabilità nell'ambito dell'Amministrazione regionale dell'ipotesi di impossibilità del trasferimento d'ufficio (verosimilmente formulata con riferimento agli enti di piccole dimensioni), si ritiene che "gli emolumenti strettamente connessi alle presenze in servizio" siano, costituiti, per i dirigenti, dal salario accessorio connesso all'effettivo mantenimento della "posizione" e, per gli altri dipendenti, quelli per lavoro straordinario e quelli per la partecipazione ai piani di lavoro prorogati in attesa dell'entrata in vigore della nuova contrattazione.

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Ai sensi dell'art. 15, co. 2 del D.P. Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".