OGGETTO: Comuni e province.- Assegnazione contributi al comune di XXXX.- Determinazione ex art. 45, comma 15, l.r. n.6/1997.
ASSESSORATO REGIONALE
ENTI LOCALI
(Rif. nota n.3953/gr.VI del 12.7.2000)
P A L E R M O
Con la nota in riferimento codesto Assessorato ha chiesto l'avviso dello scrivente in ordine ad una questione interpretativa sorta in sede di attuazione della disposizione recata dall'art. 45, comma 15, della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, e successivamente prorogata, per gli esercizi finanziari 1998 e 1999, a norma dell'art. 11, comma 12, della l.r. 30 marzo 1998, n. 5, e, per il triennio 2000-2002, dall'art. 13, comma 10, della l.r. 17 marzo 2000, n. 8.
La problematica proposta verte, in buona sostanza, sull'interpretazione da dare al termine "misura", quale esso risulta utilizzato nel citato comma 15, art. 45, l.r. 6/1997, che così, testualmente, dispone: "Restano salve le assegnazioni in esecuzione dell'articolo 18 della legge regionale 11 aprile 1981, n. 61, e successive modifiche ed integrazioni, nella misura determinata per l'anno 1996".
Premesso che il richiamato art. 18 della l.r. n. 61/1981 - di cui appunto, attraverso l'operato rinvio, si dispone il perdurare dell'applicazione - statuiva che "il contributo annuo assegnato al comune di Ragusa a norma dell'articolo 19 della legge regionale 2 gennaio 1979, n. 1, è aumentato del 30 per cento rispetto alla misura stabilita annualmente", la richiedente Amministrazione rappresenta che, mentre per l'esercizio finanziario 1997 si è proceduto ad attribuire al comune di XXXX, quale assegnazione aggiuntiva, una somma corrispondente all'importo determinato allo stesso titolo per l'anno 1996 ("misura importo") e quantificato in £. 8.236.480.000, in sede di ripartizione delle risorse per gli esercizi finanziari 1998 e 1999 si è ritenuto - diversamente da quanto operato nel 1997 - che la somma spettante al predetto Comune ai sensi della normativa sopra richiamata dovesse riferirsi alla "misura percentuale" e cioè dovesse comportare un incremento del contributo pari al 30 per cento di quanto allo stesso Comune dovuto in base ai criteri ed ai parametri preventivamente ed in via generale individuati per lo stesso esercizio finanziario.
2.- Ai fini della soluzione della questione proposta occorre premettere, per una migliore comprensione del sistema di finanziamento di cui si discute, che la legge regionale 2 gennaio 1979, n. 1, ha istituito due appositi fondi, uno per servizi e l'altro per investimenti, per l'assegnazione ai comuni delle somme necessarie allo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite in base alla stessa legge.
In considerazione di particolari esigenze connesse al risanamento, al recupero edilizio ed alla rivitalizzazione economica e sociale del centro storico di XXXX e dei quartieri limitrofi, l'art. 18 della l.r. 61/81, come già accennato, ha successivamente statuito, per gli anni 1982-1985, che il contributo annuo spettante al comune di XXXX ai sensi della richiamata l.r. 1/79 fosse incrementato del 30 per cento.
La previsione di tale maggiore assegnazione risulta poi essere stata sistematicamente prorogata nel tempo.
Con l'art. 45 della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, la materia delle assegnazioni e trasferimenti finanziari agli enti locali in Sicilia è stato profondamente innovata:
- la competenza all'assegnazione dei fondi, prima attribuita al Presidente della Regione, è stata demandata all'Assessore per gli enti locali;
- è stato istituito un fondo destinato a garantire alle province ed ai comuni lo svolgimento delle funzioni amministrative loro attribuite, e un altro (non più esistente, in forza della normativa intervenuta successivamente, cfr.: l.r. 30 marzo 1998, n. 5, art. 11; l.r. 5 gennaio 1999, n. 4, art 4; l.r. 17 marzo 2000, n. 8, art. 13) destinato alla corresponsione del trattamento economico del personale assunto dai predetti enti in forza di specifiche leggi regionali;
- è stato esaltato, da un lato, il principio di autonomia degli enti locali, e dall'altro, del contenimento e razionalizzazione della spesa regionale.
Conseguenza di tali modifiche risulta dunque il sicuro superamento del precedente sistema di finanziamento, tanto che il legislatore espressamente ha previsto, al comma 10 dello stesso art. 45, la soppressione di tutta una serie di disposizioni di legge che autorizzavano interventi finanziari a favore degli enti locali per lo svolgimento di specifiche funzioni.
Il medesimo articolo 45 statuisce, però, al comma 15 - per l'interpretazione del quale, appunto, è stato richiesto l'avviso di questo Ufficio - un'eccezione all'abrogazione delle disposizioni relative agli interventi finanziari precedenti la stessa l.r. 6/97; e proprio come eccezione alla regola abrogativa di cui al comma 10, l'espressione usata nel successivo comma 15: " Restano salve le assegnazioni ...nella misura determinata nel 1996", sembra debba essere interpretata come mantenimento della speciale assegnazione incrementale e non come istituzione di un nuovo tipo di finanziamento il cui importo risulterebbe stabilmente determinato in misura fissa; interpretazione, questa, che garantisce la coerenza del complessivo sistema normativo delineatosi nel tempo.
E dunque si ritiene che la ulteriore disponibilità di risorse garantita al comune di XXXX (rispetto agli altri comuni della Sicilia), attraverso la maggiore assegnazione di un importo pari al "30 per cento rispetto alla misura stabilita annualmente", inizialmente prevista solo in via provvisoria e, di seguito, mantenuta attraverso continue proroghe, è stata dal legislatore regionale confermata, sin nelle sue modalità applicative e procedurali, anche in presenza della radicale riforma operata ai sensi dell'art. 45 della l.r. 6/97, e successive modifiche ed integrazioni.
E dunque, considerato il disposto del più volte citato comma 15 dell'art. 45: "Restano salve le assegnazioni in esecuzione dell'art.18 della l.r. 11 aprile 1981, 61...", alla successiva espressione: "nella misura determinata nell'anno 1996", ad avviso dello scrivente non può che attribuirsi il significato di imporre che la relativa quantificazione vada effettuata con lo stesso sistema di calcolo adottato nell'anno 1996.
Ritenere, diversamente, che con la locuzione: "nella misura determinata nell'anno 1996", si sia inteso assegnare al comune di XXXX un contributo determinato in misura fissa, renderebbe incomprensibile il richiamo, contenuto nella prima parte del comma 15, all'art. 18 della l.r. 61/1981, e si porrebbe in contrasto - rendendola peraltro priva di significato precettivo - con l'espressione usata per tale richiamo ("Restano salve le assegnazioni") che invece induce a sostenere, come già rilevato, che la volontà estrinsecata dal legislatore sia quella di disporre il mantenimento dell'intero sistema di una particolare, maggiore assegnazione, piuttosto che di istituire una nuova forma di contribuzione in misura fissa.
Si osserva inoltre - considerato il fondamentale canone di ermeneutica sancito dall'art.12 delle preleggi secondo cui la norma giuridica deve essere interpretata innanzi tutto dal punto di vista letterale non potendosi attribuire al testo altro senso se non quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse - che, lessicalmente, il termine "misura" identifica e connota il rapporto tra una grandezza fisica ed un'altra ad essa omogenea, scelta quale termine di paragone e assunta convenzionalmente come riferimento, mentre è il termine "importo" ad avere come accezione l'ammontare complessivo di una spesa o di un costo; e pertanto l'utilizzo da parte del legislatore regionale della parola "misura" induce a ritenere che esplicitamente ci si sia voluti riferire ad un sistema di determinazione della maggiore assegnazione che continuasse a fondarsi su di un rapporto percentuale, ed in particolare che si sia voluto disporre l'attribuzione a favore del Comune in questione di una ulteriore somma pari ad un incremento del 30 per cento dell'importo dovuto allo stesso Comune in forza dell'ordinaria ripartizione tra le autonomie locali degli stanziamenti recati negli esercizi finanziari di riferimento.
Pertanto in forza della formulazione lessicale del comma in esame e dei principi in materia quali risultano delineati dalle disposizioni succedutesi nel tempo relative al finanziamento in questione, sembra evincersi la volontà del mantenimento, a favore del comune di XXXX, del particolare sistema di finanziamento in tutte le sue articolazioni, ivi compresa la necessità di procedere ad una puntuale identificazione della maggior assegnazione spettante alla quale risulta imposto un preciso vincolo di destinazione alle individuate finalità; vincolo da ritenersi certamente sussistente in relazione all'intera maggiore assegnazione anche alla luce del disposto di cui ai commi 16 e 17 del medesimo art. 45 della l.r. 6/1997, quali risultano aggiunti dall'art. 19 della l.r. 27 maggio 1997, n. 16.
Tale interpretazione risulta, peraltro, confermata anche in forza del criterio logico sistematico che tiene conto dello scopo cui mira la norma e garantisce quella continuità di sistema non contraddetta dalla formulazione lessicale del comma in esame.
Ed invero la cristallizzazione nel tempo della maggiore assegnazione non consentirebbe, da un lato, di far beneficiare il comune interessato delle eventuali maggiori disponibilità che presumibilmente, a ragione del già identificato processo di conferimento di competenze agli enti locali che comporterà di conseguenza una idonea attribuzione di risorse per lo svolgimento delle medesime, nonché a causa del naturale andamento, riduttivo, del valore sostanziale della moneta, o al contrario, nell'ipotesi di una riduzione delle complessive disponibilità regionali o quantomeno di un ridotto stanziamento a favore degli enti suddetti, si porrebbe in contrasto con il principio del necessario equilibrio dei conti pubblici e dei rapporto finanziari tra i vari livelli di governo .
3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.