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Gruppo XIV 181.2000.11

OGGETTO: Autorizzazioni e concessioni.- Concessione demaniale marittima.- Ditta XXXX.

ASSESSORATO REGIONALE
TERRITORIO E AMBIENTE
(Rif. nota n. 6968/Gr. 13 del 26.6.2000)
P A L E R M O

1.- Con la nota emarginata - premesso che da circa trenta anni è stata assentita in favore della Ditta XXXX l'anticipata occupazione, ex art. 38 del Codice della navigazione, di una area demaniale marittima, e che non si è ancora proceduto, nonostante il decorso di tale periodo di tempo, ad assumere una determinazione definitiva in ordine alla sottostante richiesta di concessione demaniale - è stata chiesto l'avviso dello scrivente circa la possibilità di far valere talune inadempienze, "risalenti a circa 25 anni or sono", "accertate nell'anno 1994" da codesto Assessorato, "e mai contestate" alla ditta interessata, e conseguentemente instaurare un nuovo procedimento che coinvolga anche terzi soggetti nella procedura di assegnazione, ovvero se, nella considerazione del lungo lasso di tempo trascorso, e tenendo nel debito conto le aspettative e l'affidamento della XXXX, dare corso all'istanza di parte, rilasciando una concessione trentennale 1973/2002.

2.- Prima di affrontare la problematica proposta corre l'obbligo di sottolineare come non sia senza rilievo la circostanza che a circa trenta anni dalla presentazione dell'istanza di parte, l'instaurato procedimento concessivo, ex art. 36 del Codice della navigazione, non si è ancora definitivamente concluso.
E ciò assume maggiore pregnanza a seguito dell'entrata in vigore delle disposizioni in materia di procedimento amministrativo recate dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, e dalla omologa l.r. 30 aprile 1991, n. 10, in osservanza delle quali l'Amministrazione ha il dovere di concludere ogni procedimento entro il termine di trenta giorni, od entro quel diverso termine che risulti determinato in relazione alla tipologia dell'atto e che, per la fattispecie in esame, con decreto 14 luglio 1992 dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, risulta essere stato fissato in centoventi giorni.

3.- Premesso quanto sopra, al fine della soluzione del quesito esposto appare necessario rilevare, preliminarmente, come da parte della giurisprudenza sia stato ritenuto che ove il richiedente la concessione di una zona di demanio marittimo ottenga dall'Amministrazione il permesso di occupare anticipatamente la zona richiesta verso l'obbligo di eseguire entro un determinato termine i lavori previsti per l'utilizzazione della concessione e verso l'obbligo di corrispondere, anche per il periodo dell'anticipata concessione, il canone che sarà fissato nell'atto di concessione definitiva, si pone in essere un atto di concessione provvisoria, che non è riportabile all'ipotesi disciplinata dall'art. 38 del Codice della navigazione poiché tale norma presuppone che tra il privato e la Pubblica Amministrazione non sia già intervenuto un rapporto contrattuale (cfr.: Cassazione, Sezioni Unite, 10 ottobre 1962, n. 2390).
E dunque, qualora, come nella fattispecie rappresentata, l'Amministrazione autorizzi l'occupazione di un bene richiesto in concessione e la costruzione di un'opera a carattere duraturo e di notevoli dimensioni con la previsione di un canone annuo e la riserva di rivederlo in sede definitiva, il relativo atto amministrativo mette in essere una autentica concessione, sia pure provvisoria, e non la situazione prevista dall'art. 38 del Codice della navigazione, la quale non si inquadra in uno schema negoziale e muove dal presupposto di una semplice richiesta del privato, che, pure all'esito del consenso ottenuto dall'autorità, agisce a proprio rischio e pericolo (cfr.: Tribunale Napoli, 5 giugno 1967).
Ed invero è da tenere in debito conto che il cosiddetto "atto di sottomissione" che si riscontra abitualmente nel procedimento per la concessione di aree del demanio marittimo, è un atto di natura amministrativa, diretto a costituire meri vincoli unilaterali, che non può assumere portata di contratto a prestazioni corrispettive.
Ciò premesso, si osserva che solo una più ampia possibilità di revoca differenzia le concessioni provvisorie da quelle definitive e non, viceversa, una diversa consistenza delle situazioni che ne scaturiscono per il privato concessionario.

Considerato inoltre, in via generale, che per gli atti ampliativi delle facoltà dei privati, tra i quali rientrano le concessioni, la Pubblica Amministrazione può procedere, con apposito provvedimento esecutorio, alla pronuncia di decadenza nella ipotesi di inadempimento degli obblighi o degli oneri incombenti sul destinatario, si richiama l'attenzione del richiedente Assessorato sui principi che presiedono al relativo procedimento.
In particolare, per poter addivenire ad una pronuncia di decadenza sanzionatoria, è richiesto che si proceda ad una preventiva contestazione all'interessato degli inadempimenti riscontrati, al fine di consentirgli, tra l'altro, di esporre le proprie eventuali osservazioni e giustificazioni, ovvero lo si diffidi ad adempiere. L'esigenza di tale passaggio procedurale appare conseguenza della natura dell'atto in questione, che costituisce invero una sanzione, adottata a fronte di infrazioni agli obblighi incombenti sul privato nello svolgimento del rapporto, e che, come tale impone che si faccia luogo ad un contraddittorio, in osservanza del principio generale secondo cui non può procedersi all'applicazione di sanzioni senza una previa contestazione dei fatti.
Si osserva ancora che l'inadempimento che può determinare la pronuncia di decadenza deve essere: grave, nel senso che deve rivestire, in relazione alla natura, entità e contenuto del provvedimento, una gravità tale da far ritenere che il provvedimento medesimo non sarebbe stato emanato se si fosse potuto prevedere tale inadempimento o comunque quando la prosecuzione del rapporto potrebbe ledere gravemente l'interesse pubblico; ingiustificato, in quanto non devono sussistere impossibilità materiali o giuridiche di dare esecuzione all'obbligo imposto; reiterato o permanente, ad escludere la casualità e poiché l'eventuale adempimento successivo sanerebbe il pregresso.
Considerato inoltre che il provvedimento sanzionatorio, come peraltro tutti gli atti amministrativi, deve essere adeguatamente motivato, e che bisogna altresì indicare le ragioni che facciano ritenere inattendibili le eventuali giustificazioni addotte, si rileva che il lungo lasso di tempo intercorso per inerzia dell'Amministrazione imporrebbe una motivazione più approfondita al fine di superare il legittimo affidamento nelle more creatosi in capo al privato.
Ed invero è da tenere in debito conto la consolidata posizione instauratasi in favore del concessionario, che impone una puntuale comparazione di tale posizione acquisita con il concreto interesse alla cessazione degli effetti dell'atto ed un preciso riscontro circa il mancato conseguimento complessivo degli obiettivi cui il provvedimento concessorio mirava.
In altri termini va attentamente valutato il complesso di circostanze rilevanti nella fattispecie nonché l'attuale stato di perseguibilità delle finalità proprie del provvedimento ampliativo interconnesse con l'esercizio della corrispondente azione amministrativa nell'ambito della quale si è dato corso al medesimo, potendosi in ipotesi ritenere che, essendo in ogni caso state realizzate le opere previste in progetto, anche se a cura e spese di un altro soggetto, sussiste l'interesse pubblico al mantenimento della consolidata situazione di fatto, che ha peraltro ugualmente consentito, come emerge dal complesso di atti allegati alla richiesta di parere, l'esercizio del cantiere navale di che trattasi.
Tali valutazioni, ovviamente, coinvolgono aspetti di merito, assolutamente estranei alla competenza dello scrivente e rientranti viceversa in quella dei codesta Amministrazione attiva, che dovrà provvedere ad un accertamento in tal senso.

Conclusivamente quindi, tenuto conto delle considerazioni esposte ed applicando i relativi principi alla fattispecie rappresentata, si esprime l'avviso che atto dovuto, anche se tardivo, da parte di codesta Amministrazione - cui è ascritta la competenza in materia di demanio marittimo e la cura degli interessi pubblici connessi, da perseguire attraverso l'esercizio di una oculata e costante attività di vigilanza - risulta la contestazione al privato di ogni elemento che possa ritenersi costituire violazione degli obblighi a suo tempo dal medesimo assunti, ma che l'accertamento di eventuali infrazioni non debba meccanicisticamente determinare una pronuncia di decadenza sanzionatoria, dovendosi viceversa valutare, oltreché la rilevanza degli obblighi violati in relazione ai più complessivi obiettivi e finalità dell'atto ampliativo allora assentito - e del quale potrebbero ritenersi elementi non indispensabile e necessari, ma semplicemente aggiuntivi e connessi - lo stato di perseguimento dei suddetti obiettivi ed il conseguente interesse pubblico, da correlarsi in ogni caso con le consolidate posizioni acquisite dal privato.
In forza di tali valutazioni di merito codesta Amministrazione, tenendo altresì presente che l'opera in questione, pur se in altro modo, risulta oggi realizzata ed asservita al cantiere, assumerà le proprie determinazioni, che, se positive in ordine alla adozione dell'atto definitivo, dovranno fissarne anche la durata.
Non ci si esime dall'osservare che in tale sede legittimamente potrà procedersi alla eventuale rideterminazione del canone dovuto dal concessionario, che costituisce appunto un corrispettivo quantificato con criteri economici che devono tenere conto dell'utilità (economica) imputabile all'utilizzazione del bene demaniale di che trattasi e devono considerare altresì l'onerosità e l'impegno finanziario derivante da altri obblighi imposti al medesimo soggetto.

4.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.



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