OGGETTO: Imposte, tasse e tributi.- IRAP.- Compartecipazione dei comuni e delle province al gettito ex art.27 D.Lgs. n. 446/1997.
ASSESSORATO REGIONALE
BILANCIO E FINANZE
Direzione finanze e credito
(Rif. nota n. 10609/Gr. 3°/F del 19.6.2000)
P A L E R M O
1.- Con la nota in riferimento codesto Assessorato ha chiesto l'avviso dello scrivente in merito a talune problematiche interpretative sorte in sede di determinazione delle quote del gettito dell'imposta regionale sulle attività produttive spettanti a comuni e province ai sensi dell'art.27 del D.Lgs. n. 446/1997.
Più in particolare si chiede di sapere se:
a) nel caso di un ente locale in stato di dissesto per il quale manchi il documento contabile indicato dal secondo comma dell'art. 27 citato (rendiconto consuntivo), sia possibile addivenire alla quantificazione della quota di compartecipazione sulla base di una diversa documentazione, che attesti le avvenute riscossioni nel periodo indicato dalla norma;
b) se, pur in presenza del rendiconto 1997, sia possibile quantificare la quota di compartecipazione avendo riguardo al concreto evento della riscossione nel periodo 1° gennaio - 31 dicembre 1997, piuttosto che al solo dato che ha trovato formale registrazione nel documento contabile indicato dalla norma quale base di calcolo della quota stessa. Ciò poiché, nel procedere alla quantificazione della quota di spettanza degli indicati enti, da parte dell'Assessorato richiedente, sono state riscontrate talune anomalie nel meccanismo di registrazione delle entrate relative ai soppressi tributi provinciali e comunali, per cui talune riscossioni, pur essendosi verificate nell'anno 1997, sono state contabilizzate in conto residui nell'esercizio successivo; a seguito di tali anomalie il dato formale di registrazione del gettito riscosso nel 1997 risulta pertanto differente dall'effettivo riscosso nell'anno posto dalla norma in esame quale base di calcolo per l'attribuzione della quota di compartecipazione da assegnare agli enti locali interessati.
Riferisce codesto Assessorato di aver investito delle questioni, rispettivamente, il Ministero dell'interno ed il Ministero delle finanze, ma di non aver ricevuto al riguardo alcun riscontro, se non informalmente e limitatamente alla conferma della spettanza della quota di compartecipazione a favore degli enti locali ed alla competenza regionale nella risoluzione delle problematiche operative in merito all'esatta quantificazione della quota predetta.
Per le vie brevi, inoltre, si è appreso che nelle more dell'emissione del presente parere è stata comunicata a codesto Assessorato l'approvazione dei documenti contabili relativi all'ente in stato di dissesto, e pertanto il relativo quesito deve ritenersi superato ed assorbito in quello più generale riportato al superiore punto b).
2.- Ai fini della soluzione della problematica proposta si osserva quanto segue.
Con il D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 - istitutivo in particolare dell'imposta regionale sulle attività produttive e di riordino della disciplina dei tributi locali e che ha introdotto profonde modifiche strutturali al sistema tributario - sono state abolite una serie di imposte, tasse e contributi, tra le quali, specificatamente per quanto refluisce sulle spettanze dei comuni e delle province, le tasse sulle concessioni comunali e l'imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e professioni.
Al fine di impedire che la soppressione dei tributi predetti potesse determinare una riduzione degli introiti finanziari degli enti locali interessati dall'abolizione dei tributi, il legislatore ha sancito, all'art. 27, primo comma, l'obbligo di devoluzione, da parte delle regioni, ad ogni comune e provincia del proprio territorio, di una quota del gettito dell'imposta regionale sulle attività produttive pari a quanto dagli stessi enti riscosso nel 1997 per le tasse ed imposte abolite.
La citata norma dunque, al fine di compensare gli enti locali della perdita di gettito scaturente dall'abolizione dei tributi suindicati, attribuisce agli stessi una entrata certa, pari a quella dagli stessi percepita nel 1997 per i tributi aboliti, incrementata, a partire dal 1999 (e sino al 2000, vista l'abolizione della compartecipazione dei comuni e province al gettito dell'IRAP, successivamente disposta dall'art. 11 del D.Lgs. 18 febbraio 2000, n. 56) in misura pari al tasso programmato di inflazione indicato nella relazione previsionale e programmatica.
Come ha evidenziato la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 138 del 1999) - che ha peraltro escluso che l'art. 27 succitato ledesse la competenza in materia della Regione siciliana - la previsione in esame si inquadra nella complessa operazione di revisione del sistema tributario disegnata nell'art. 3, comma 143, della legge 23.12.1996, n.662, secondo la quale "istituzione di nuovi tributi e contestuale abolizione di tributi preesistenti, ..., devono modularsi in modo da assicurare l'assenza di oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato e l'assenza di effetti finanziari netti negativi per le regioni e gli enti locali, e da evitare, nella fase transitoria, carenze e sovrapposizioni nei flussi finanziari dello Stato, delle regioni e degli altri enti locali".
Sempre la stessa Corte ha ritenuto che "la devoluzione obbligatoria di quote dell'IRAP è divenuta istituto stabilmente destinato a regolare i rapporti finanziari fra Regioni, Province e Comuni, in particolare compensando mediante tali trasferimenti le perdite del gettito che si verificano, nei confronti degli enti locali, a seguito della soppressione delle tasse di concessione comunale e dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e professioni", fondando in sostanza tale finalità compensativa nella necessità di garantire l'alimentazione della finanza locale.
Al fine di attuare tale prescrizione normativa il secondo comma dello stesso art. 27 espressamente statuisce: "Gli importi dovuti ai comuni e alle province a norma del comma 1 sono ad essi versati dalle regioni nel mese di luglio di ciascun anno. Nel primo anno tali importi sono commisurati all'ammontare del gettito riscosso nel 1996 risultante dai relativi rendiconti consuntivi, salvo conguaglio, da effettuare nell'anno successivo con gli importi dovuti per tale anno, in base alle risultanze dei rendiconti per l'anno 1997. Gli importi dovuti sono determinati da ciascuna regione che, previa acquisizione delle informazioni necessarie, ne dà comunicazione ai comuni e alle province entro il 30 giugno del primo anno e del successivo. Gli importi comunicati costituiscono per le Regioni somme a destinazione vincolata. A decorrere dall'anno 1999, i predetti importi sono incrementati annualmente in misura pari al tasso programmato di inflazione indicato nella relazione previsionale e programmatica."
La riportata normativa, dunque, al fine di consentire agli enti locali l'immediata percezione delle risorse spettanti ed evitare che nella fase transitoria di entrata in vigore della riforma gli enti beneficiari rimanessero sprovvisti dell'introito finanziario predetto, prevede, per il primo anno di vigenza della norma, e cioè per il 1998, una quantificazione provvisoria della quota sulla base dei dati risultanti dal rendiconto consuntivo 1996 ed un conguaglio - correttivo e di rettifica dell'importo determinato - in base alle risultanza dei rendiconti per l'anno 1997.
Il riferimento alle evidenze contabili riportate nel consuntivo del 1996 (fermo restando il previsto meccanismo di rettifica attraverso il conguaglio da operare nell'anno successivo) trova la sua giustificazione nell'impossibilità di utilizzare, in tempo utile per rispondere all'esigenza di garantire l'autonomia finanziaria degli enti in questione e per dare immediata attuazione alla finalità compensativa costituente la ratio della norma in esame, il dato contabile più recente e cioè quello relativo all'esercizio 1997, risultante dal relativo rendiconto.
Il compito di devolvere le quote di spettanza agli enti locali è stato affidato alle regioni, oltre che, secondo lo scrivente, in ossequio al riconoscimento di una pregnante competenza spettante alle stesse in ordine al tributo di che trattasi - configurabile quale tributo proprio, nel senso di tributo istituzionalmente destinato ad alimentare la finanza della singola Regione nel cui territorio si realizza il presupposto d'imposta (nella specie: luogo di esercizio dell'attività) - anche, secondo quanto evidenziato dalla circolare del Ministero delle Finanze 4 giugno 1998 n.141/E, esplicativa del decreto legislativo n.446/1997, in ragione della considerazione che le stesse "dispongono dei rendiconti delle province e dei comuni".
Premesso quanto sopra si osserva che il richiamo operato ai dati risultanti dal rendiconto appare giustificato dalla natura dell'atto in questione, che costituisce il documento contabile nel quale sono dimostrati i risultati ottenuti in un determinato esercizio finanziario e nel quale si riassumono e concretano le risultanze della gestione economico-finanziaria.
Va però rilevato che, ad avviso dell'Ufficio, il dato contabile così emerso non può, in ipotesi di riscontrata mancata coincidenza tra le riscossioni avvenute nel corso dell'anno ed il dato contabilizzato in rendiconto - come appunto evidenziato nelle fattispecie oggetto di valutazione da parte di codesta Amministrazione - produrre un nocumento alla acquisizione di mezzi finanziari propri per gli enti locali interessati.
Principio fondamentale, ed informatore, dell'intera operazione di revisione del sistema tributario, ed in particolare del previsto vincolo di destinazione a comuni e province di una quota di gettito dell'IRAP - mediante lo strumento della compartecipazione, ed all'evidenziato fine di compensazione della perdita di gettito derivante dall'abolizione di taluni tributi di spettanza - appare infatti (come accennato) essere costituito dalla richiesta assenza di qualsivoglia effetto finanziario negativo netto per gli enti locali, e ciò anche allo scopo di tutelare l'autonomia politica e finanziaria degli enti territoriali, che verrebbe viceversa lesa in assenza di certezza di risorse ovvero di diminuzione delle spettanze rispetto al dato storico dei flussi concretamente riscontrato.
L'eventuale contrasto tra la letterale indicazione normativa e la finalità perseguita andrebbe quindi risolto nel rispetto degli obiettivi normativamente individuati, la cui concreta attuazione legittima i necessari e conseguenti provvedimenti di riparto.
Ma, a conforto della interpretazione resa, che premia il dato sistematico e teleologico rispetto al puntuale riscontro letterale che rinvia all'indicato documento contabile, si osserva che risolutivo appare l'inciso: "previa acquisizione delle informazioni necessarie" utilizzato al comma secondo dell'art.27 sopra riportato; detta espressione non avrebbe significato alcuno laddove il dato quantitativo dovesse essere acquisito dal solo dato contabile dimostrato nel rendiconto 1997 e non, come si ritiene, anche dal raffronto con altra documentazione contabile e con gli importi contabilizzati, in conto residui, nell'esercizio successivo, e destinati dunque ad assumere evidenza nel rendiconto per l'anno 1998.
Conclusivamente dunque sembra allo scrivente che la Regione, a cui è imputata la competenza a provvedere alla quantificazione della quota del gettito IRAP spettante agli enti locali ed alla relativa devoluzione agli enti destinatari, debba verificare i dati riportati nel consuntivo 1997 ed eventualmente provvedere - ogniqualvolta, anche su segnalazione degli enti interessati ed a seguito dell'acquisizione di ulteriori informazioni o documentazioni, si riscontrino anomalie nei rendiconti di riferimento - alla rettifica delle risultanze conseguenti ad un primo esame istruttorio, sulla base ovviamente di ulteriori evidenze contabili, pena, in caso contrario, la lesione dell'autonomia finanziaria degli enti locali riconosciuta dall'ordinamento.
3.- A termini dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.