OGGETTO: L.r. 26/1988 - Attuazione della convenzione tra Assessorato lavoro e formazione professionale e Centro studi e applicazioni sulle tecnologie dell'informazione.- Quesiti.
Assessorato regionale lavoro,
previdenza sociale, formazione
professionale ed emigrazione
P A L E R M O
1. Con la nota 2 marzo 2000 n° 294 codesto Assessorato richiede allo scrivente Ufficio di conoscere se la presentazione di una progettazione esecutiva comprensiva di rimodulazione economica, pur non conforme al dettato dell'art. 5 della circolare n° 4/94 comporti intrinsecamente, unitamente all'autorizzazione concessa all'ente per l'avvio dell'attività formativa, una autorizzazione alla variazione delle voci di spesa oltre i limiti consentiti o se quest'ultima necessiti di una ulteriore ed apposita autorizzazione.
Ciò in quanto il XXXX di C., destinatario di quattro corsi di formazione professionale ex l.r. n° 26/1988, ha presentato in Assessorato in data 7.5.97 la documentazione prevista dalla convenzione a suo tempo stipulata con l'Assessorato integrata da una rimodulazione finanziaria eccedente i limiti previsti dalla circolare n° 4/94
Senonchè, in sede di rendicontazione veniva eccepito all'ente che gli incrementi esposti, rispetto al progetto di massima allegato alla convenzione non erano stati appositamente autorizzati in conformità a quanto previsto dalla circolare n° 4/94, essendo intervenuta con nota n° 1439 del 26 giugno 1997 solo l'autorizzazione all'avvio delle attività di cui trattasi.
In data 21 dicembre 1999 l'Ente presentava un parere pro-veritate in cui veniva evidenziato che con la nota 26.2.1997, n. 1439 l'Amministrazione avrebbe non solo autorizzato l'avvio al corso ma con il richiamo alla documentazione prodotta e con l'invio del preventivo di spesa agli Uffici periferici avrebbe altresì accettato la modifica contrattuale che avrebbe impegnato le parti.
Viene richiesto, altresì, se rientri nelle competenze del funzionario in sede di rendicontazione delle attività formative ex l.r. n° 27/91 prevista da una apposita circolare come rendicontazione forfettaria per alcune voci di spesa, richiedere qualora lo ritenga opportuno, a maggiore tutela dello stesso e dell'Amministrazione, una documentazione comprovante gli avvenuti pagamenti.
2. In ordine al primo quesito posto con la nota che si riscontra dalla documentazione in atti versata (v. in particolare parere pro-veritate) sembra che la problematica prospettata debba essere analizzata sotto un duplice punto di vista tenendo conto da una parte delle voci di spesa già dettagliate nel preventivo allegato alla convenzione stipulata tra le parti e dall'altra delle voci di spesa rimodulate in costanza di rapporto.
Per quanto concerne il primo aspetto del problema va subito osservato che in mancanza di apposita disposizione legislativa in ordine alla disciplina della rendicontazione delle spese l'unica fonte in cui rinvenire una dichiarazione di volontà dell'Amministrazione - peraltro, modificabile in qualsiasi momento non sussistendo vincoli normativi specifici in materia - in ordine alle modalità ed ai limiti con cui procedere alla rendicontazione delle spese attinenti le azioni formative previste nel progetto di sviluppo per le zone interne ex l.r. n° 26/88 è costituita dalla circolare 8 giugno 1994, n. 4 secondo cui "la rendicontazione delle spese dovrà essere effettuata secondo le modalità ed i limiti di cui alla presente circolare e sulla scorta della documentazione indicata nella convenzione da stipularsi tra l'Assessorato e l'organismo gestore .... (v. art. 5 della circolare).
La circolare o meglio le disposizioni contenute in una circolare costituiscono norme interne rivolte solo a coloro che fanno parte di una determinata amministrazione emanate per disciplinare il funzionamento di un determinato ufficio o relative alle modalità di svolgimento di una determinata attività, non aventi carattere di fonti del diritto e la cui violazione dà luogo al vizio di eccesso di potere.
Nella fattispecie, codesto Assessorato ha disciplinato l'affidamento delle attività formative assegnate all'Ente di cui trattasi con convenzione n. 315 REP. registrato il 30.12.1996, in cui nelle premesse viene riportato che "l'Ente ha presentato il progetto formativo di massima con accluso piano finanziario aggiornabile....".
A tal riguardo va, altresì, precisato che l'art. 1 della suddetta convenzione prescrive che "le suestese premesse e l'allegato progetto di massima fanno parte integrante e sostanziale del presente atto".
Si deve ritenere che il preventivo di spesa, allegato al progetto di massima e firmato da entrambe le parti, sia esso stesso parte integrante e sostanziale della convenzione suddetta, con cui le parti, non vincolate da nessun riferimento legislativo precipuo esistente in materia, hanno disciplinato il rapporto attinente l'espletamento delle attività formative de quibus anche con riguardo alla rendicontabilità delle spese effettuate.
E difatti l'art. 2 della citata convenzione testualmente detta "l'Assessorato affida al XXXX, che accetta, la realizzazione di n° 4 corsi di formazione secondo le previsioni del progetto/i di massima e del preventivo di spese il cui estratto, allegato al presente atto, ne costituisce parte integrante".
Per quanto sopra deve ritenersi che per quanto concerne quelle voci di spesa che, già contenute nel preventivo allegato come parte integrante della convenzione, risultavano ab initio superiori ai limiti previsti nella circolare la volontà contrattuale delle parti abbia voluto derogare ai limiti previsti dall'art. 5 della circolare n° 4/94 in tema di rendicontabilità delle voci di spesa.
Difatti, nella specie, il contratto (recte: convenzione) stipulato ha efficacia di legge tra le parti e, quindi, in quanto tale supera i limiti previsti in un atto interno antecedente quale è la circolare ingenerando, pertanto, la convinzione dell'altra parte contraente (il XXXX) di poter accedere alla rendicontazione, per quelle voci di spesa già incluse nel preventivo siglato dall'Assessorato in sede di stipula della convenzione con importi superiori a quelli previsti dalla circolare n° 4/94, senza essere assoggettato ai limiti di importo previsti dalla suddetta circolare.
Se, pertanto, quanto risulta dal parere pro-veritate allegato alla nota che si riscontra in ordine alla sussistenza di alcune voci di spesa già inserite nel preventivo sottoscritto dalle parti in misura superiore ai limiti rendicontabili previsti dalla circolare suddetta rispondesse al vero, non sembra che possa essere eccepita alla parte la mancanza di un atto autorizzatorio costituendo la convenzione stessa titolo a richiedere la rendicontazione anche oltre i limiti previsti dalla circolare n° 4/94.
Del tutto differente è la questione relativa alle voci di spesa rimodulate in costanza di rapporto. Risulta, infatti, che il XXXX in data 7 maggio 1997 ha trasmesso unitamente alla documentazione prevista dall'art. 3 della Convenzione, propedeutica all'avvio dell'attività didattica, una rimodulazione finanziaria eccedente i limiti previsti dalla circolare.
In verità, secondo la previsione dell'art. 3 della Convenzione "i preventivi di spesa, fermo restando il limite del finanziamento concesso, potranno, per ciascuna voce di spesa, variare, in ragione delle effettive esigenze rilevate a seguito degli incontri con gli organismo beneficiari, del rilevamento delle strutture occorrenti per la realizzazione delle iniziative in funzione di assestamenti anche in itinere che si dovessero rendere necessari per adeguare i contenuti e la strumentazione alle specifiche esigenze espresse dalle imprese e/o amministrazioni"; ma la disposizione de qua deve essere letta congiuntamente a quella contenuta nell'art. 5 della medesima convenzione secondo cui "nella considerazione che i progetti per la loro particolarità non consentono di predeterminare esattamente ogni categoria di spesa, l'Ente potrà operare, per ogni voce di spesa, degli incrementi o dei decrementi, in funzione di assestamenti in itinere che si dovessero rendere necessari per adeguare l'azione formativa alle specifiche esigenze delle varie imprese e/o amministrazioni. L'ente dovrà richiedere in ogni caso la preventiva autorizzazione per procedere a qualunque incremento da quelle voci di spesa oltre i limiti previsti dalla circolare citata".
E' indubbio che con le disposizioni sopra riportate si è voluto, nell'ambito del finanziamento accordato, inserire il principio della flessibilità al preventivo di spesa già accluso al progetto di massima facente parte della convenzione, concedendo all'Ente la possibilità di operare, per ogni voce di spesa, delle variazioni, in aumento o in diminuizione.
Peraltro, tale possibilità viene in linea di principio accordata anche in deroga ai limiti previsti dalla più volte citata circolare purchè l'Ente richieda una preventiva autorizzazione.
A tal riguardo non può ritenersi "sostitutiva" dell'autorizzazione de qua la nota assessoriale 26 giugno 1997, n. 1439 con cui è stato autorizzato l'avvio dell'attività formativa. E ciò per un triplice ordine di ragioni.
Da una parte, infatti, l'Ente ha trasmesso la documentazione idonea all'avvio del corso corredata da una rimodulazione finanziaria eccedente i limiti previsti nella circolare n° 4/94 in data 7 maggio 1997 mentre la nota assessoriale n° 1439 è stata emanata il 26 giugno 1997 ed in quanto tale non può costituire la "preventiva autorizzazione" richiesta dalla convenzione per procedere agli incrementi de quibus costituendo, in effetti, solo un'autorizzazione all'avvio della corsualità.
Nè la circostanza che unitamente al resto della documentazione sia stato trasmesso all'U.P.L.M.O. ed all'Ispettorato provinciale del lavoro competenti il preventivo di spesa rimodulato può assumere, in presenza della richiesta di un "provvedimento" (autorizzazione) espresso, significato implicito di assenso specie laddove l'Amministrazione ha comunque richiamato nella nota de qua l'attenzione dell'Ente in ordine alla necessarietà della richiesta di una preventiva autorizzazione idonea a poter superare, ove accordata, i limiti posti dalla circolare ai propri Uffici in ordine alla rendicontabilità delle spese.
Nè, altresì, può essere attribuito al comportamento delle parti (trasmissione di documentazione unitamente a rimodulazione finanziaria, da un lato, e autorizzazione all'avvio dell'attività formativa unitamente alla trasmissione agli uffici periferici di tutta la documentazione prodotta dall'Ente, dall'altro) il significato di aver voluto procedere ad una modifica della convenzione stipulata in ordine al punto di cui trattasi attesa la mancanza nella nota assessoriale n° 1439/97 di univoci elementi atti a dimostrare la sussistenza di una volontà diversa rispetto a quella espressa in sede di convenzione.
3. In ordine al secondo quesito richiesto va osservato innanzitutto che anche in questo caso si è di fronte a delle disposizioni a carattere interno emanate per disciplinare lo svolgimento di una certa attività che, in quanto tali, vanno osservate dagli uffici e/o organi destinatari atteso che l'inosservanza della circolare può costituire nell'atto procedimentale finale il vizio di eccesso di potere.
Premesso quanto sopra è indubbio che in ordine alla fattispecie prospettata - che non coinvolge un problema interpretativo di diritto di competenza di questo Ufficio - va innanzitutto rilevato che l'Amministrazione può, in qualsiasi momento, modificare e/o integrare un suo atto interno prevedendo disposizioni nuove in relazione ad esigenze organizzative che possono anche mutare nel tempo. Nella specie, in atto, a fronte dell'interesse dell'Amministrazione a voler semplificare la rendicontazione di alcune voci di spesa prevedendo nell'atto di indirizzo de quo che la rendicontazione sia "forfettaria" deve prevalere, comunque, l'interesse ad una verifica dettagliata delle spese effettuate anche attraverso la richiesta di apposita documentazione comprovante gli avvenuti pagamenti ove sussistano dubbi e/o perplessità da parte del funzionario all'uopo incaricato, sebbene ad avviso di questo Ufficio al fine di eliminare incertezze, anche applicative, sul punto, a fronte peraltro di un margine di discrezionalità ampio di competenza del funzionario, sarebbe opportuno che codesta Amministrazione nell'ambito delle proprie attribuzioni provvedesse, in via autonoma, a rivalutare il problema assumendo le determinazioni conseguenti di propria spettanza.
Ai sensi dell'art. 15, co. 2 del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".