POS. II Prot._______________/159.11.2009

OGGETTO: Beni culturali - Procedimento per la prelazione ex art.62, D.Lgs. n.42/2004 ed ex art.1, comma 4, D.P.R. n.637/1975 - Termini.



ASSESSORATO DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE -
Dipartimento Beni Culturali e Ambientali, Educazione Permanente e Architettura e Arte Contemporanea

PALERMO









1. Con nota prot. n.81952 del 29 settembre 2009 codesto Dipartimento ha chiesto allo Scrivente di esprimere il proprio avviso sull'interpretazione proposta dall'Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali nella nota prot. n.14058 del 2 luglio 2009 (allegata alla nota cui si risponde), in merito ai termini che devono scandire l'iter procedimentale per l'esercizio della prelazione per l'acquisto di beni culturali nella Regione siciliana, quali risultano dal combinato disposto dell'art.62, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42 e dell'art.1, comma 4, D.P.R. 30 agosto 1975, n.637.
Già con parere n.163 del 2004 questo Ufficio aveva fornito una interpretazione aderente alla lettera della legge (di seguito fatta propria da codesto Assessorato), che impone, scaduti i termini ex art.62, D.Lgs. n.42/2004 cit. per l'esercizio della prelazione da parte della Regione siciliana, un ulteriore termine di sessanta giorni ex art.1, comma 4, D.P.R. n.637/1975 cit. per l'esercizio, in caso di rinuncia della Regione, della prelazione da parte del Ministero per i beni e le attività culturali.
L'Ufficio legislativo del Ministero, ponendo l'accento sull'aggravamento dei tempi procedimentali a danno dei soggetti che alienano beni culturali nel territorio della Regione siciliana rispetto al restante territorio nazionale e sulla conseguente violazione dei principi di uguaglianza sostanziale, parità di trattamento, buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa ex artt.3 e 97, Cost., ha proposto una interpretazione "aderente alla ratio, piuttosto che alla lettera" della legge, ritenendo "opportuno ... contenere i tempi complessivi del procedimento di prelazione entro i sessanta giorni stabiliti dalla legge statale in via generale e valevoli per l'intero territorio nazionale".
A tal fine, l'Ufficio legislativo ministeriale fa ricorso ad una interpretazione estensiva dell'art.62, D.Lgs. n.42/2004 cit. in modo da "adattarne il contenuto precettivo alle preminenti prerogative regionali, ex art.1, co. 1 e 2, D.P.R. n.637/1975", in forza della quale l'iter procedimentale potrebbe così articolarsi:
1) il Sovrintendente competente, ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione, ne dà immediata comunicazione alla Regione ed agli altri enti territoriali nel cui ambito si trova il bene, comprendendo tra questi ultimi, secondo una interpretazione estensiva dell'art.62, comma 1, D.Lgs. n.42/2004 cit., anche il Ministero competente;
2) gli enti territoriali eventualmente interessati all'esercizio della prelazione, ivi compreso lo Stato, ne danno comunicazione all'Amministrazione regionale entro venti giorni dalla denuncia;
3) secondo quanto previsto dal terzo comma dell'art.62, D.Lgs. ult. cit., l'Amministrazione regionale, entro venti giorni dalla ricezione della denuncia, può rinunciare all'esercizio della prelazione, trasferendone la facoltà all'ente interessato e ciò "con preferenza per il Ministero, qualora anch'esso abbia manifestato, ex co. 2, art.62, ult. cit., interesse per la prelazione, nel rispetto della ratio del co. 4 dell'art.1 del D.P.R. n.637/1975".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
Come già ampiamente argomentato nel parere n.163 del 2004, le cui considerazioni qui si intendono richiamate, ai fini della corretta individuazione della disciplina della prelazione dei beni culturali nella Regione siciliana, occorre tenere conto delle seguenti disposizioni:
- art. 62, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42, recante il "Codice dei beni culturali e del paesaggio", immediatamente applicabile in ambito regionale, in mancanza di una organica disciplina regionale della procedura in questione;
- art.1, commi 2 e 4, D.P.R. 30 agosto 1975, n.637, recante "Norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia di tutela del paesaggio e di antichità e belle arti", che prevalgono sulle norme delle leggi ordinarie dello Stato (v. Corte cost. n.151 del 1972, come richiamata nel parere n.163/2004 citato).

In particolare, l'art.62, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n.42, ai commi 1-3, dispone testualmente che:
"62. Procedimento per la prelazione. 1. Il soprintendente, ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione, ne dà immediata comunicazione alla regione e agli altri enti pubblici territoriali nel cui àmbito si trova il bene. Trattandosi di bene mobile, la regione ne dà notizia sul proprio Bollettino Ufficiale ed eventualmente mediante altri idonei mezzi di pubblicità a livello nazionale, con la descrizione dell'opera e l'indicazione del prezzo.
2. La regione e gli altri enti pubblici territoriali, nel termine di venti giorni dalla denuncia, formulano al Ministero una proposta di prelazione, corredata dalla deliberazione dell'organo competente che predisponga, a valere sul bilancio dell'ente, la necessaria copertura finanziaria della spesa indicando le specifiche finalità di valorizzazione culturale del bene.
3. Il Ministero può rinunciare all'esercizio della prelazione, trasferendone la facoltà all'ente interessato entro venti giorni dalla ricezione della denuncia. Detto ente assume il relativo impegno di spesa, adotta il provvedimento di prelazione e lo notifica all'alienante ed all'acquirente entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia medesima. La proprietà del bene passa all'ente che ha esercitato la prelazione dalla data dell'ultima notifica.
....(omissis) .".

L'art.1, D.P.R. n.637/1975 cit. dispone che (si riportano i primi 4 commi):
"L'amministrazione regionale esercita nel territorio della regione tutte le attribuzioni delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato in materia di antichità, opere artistiche e musei, nonché di tutela del paesaggio.
A tal fine tutti gli atti previsti dalle leggi 1° giugno 1939, n. 1089 , e 29 giugno 1939, numero 1497 , e da ogni altra disposizione comunque concernente le materie sopra indicate sono adottati dall'amministrazione regionale, che ne dà bimestrale comunicazione, per conoscenza, al Ministero per i beni culturali ed ambientali.
Restano, tuttavia, subordinate al nulla osta del Ministero per i beni culturali ed ambientali le licenze di esportazione prevedute dall'art. 36 della legge 1° giugno 1939, n. 1089 .
Il Ministero per i beni culturali ed ambientali ha facoltà di sostituirsi all'amministrazione regionale nell'esercizio del diritto di prelazione o della facoltà di acquisto, entro sessanta giorni dalla comunicazione o dalla richiesta di cui ai precedenti secondo e terzo comma, qualora la detta amministrazione vi rinunzi.
....(omissis)."

In breve: nonostante la immediata applicabilità, nel territorio regionale, della normativa statale disciplinante i beni culturali e la tutela del paesaggio contenuta nel D.Lgs. n. 42/2004, la competenza, in Sicilia, in ordine all'acquisto in via di prelazione di beni culturali, a termini delle norme di attuazione dello statuto siciliano contenute nel D.P.R. n. 637/1975 è riservata all'Amministrazione regionale ex art. 1, comma 4, D.P.R. ult. cit.

Ciò premesso, una interpretazione letterale delle due disposizioni non può che confermare quanto già espresso dallo Scrivente nel parere n.143 del 2004 più volte citato, cui si è fatto rinvio.

Tuttavia, le motivazioni su cui si fonda il parere dell'Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali e la soluzione proposta possono essere ritenute condivisibili.

Si tratterebbe, infatti, di dare prevalenza ad una interpretazione costituzionalmente orientata che tiene conto dei parametri di cui agli artt.3 e 97, Cost, e che adegua la lettera della legge ai principi generali di cui alla L. 7 agosto 1990, n.241 in materia di procedimento amministrativo.
Tanto più che, l'art.29, L. ult. cit., come di recente modificato ed integrato dalla L. 18 giugno 2009, n.69, ha espressamente disposto al comma 2 bis che "Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla duratamassima dei procedimenti.".

D'altronde, anche in giurisprudenza, si è costantemente affermato che "L'interprete deve scegliere, tra due possibili interpretazioni della norma, quella che si presenta più conforme al dettato costituzionale." (C. Stato, sez. IV, 02-10-2006, n. 5772) o, anche, che "In materia di interpretazione della legge, tra le varie interpretazioni in astratto possibili debbono scegliersi quelle che non si pongono in contrasto con la costituzione, e va privilegiata quella ad essa più conforme." (Cass., sez. III, 22-10-2002, n. 14900).

Per di più, si tratta di norme procedimentali che, dunque, non vanno applicate meccanicamente e formalisticamente, soprattutto laddove ciò darebbe luogo ad una duplicazione dei termini del procedimento con aggravio sia per l'amministrazione che per l'interessato.

La soluzione proposta appare percorribile anche sotto il profilo pragmatico, dal momento che si tratterebbe soltanto di includere, tra i destinatari della comunicazione ex art.62, primo comma, D.Lgs. n.42/2004 cit., (anche) il Ministero.
Sarebbe opportuno, tuttavia, che il Ministero rendesse noto (anche con propria circolare) il percorso giuridico formulato dal proprio Ufficio legislativo in modo da rendere certa, per i soggetti privati contraenti (e notai), la durata del procedimento, chiarendo che, nonostante le specifiche norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana, il termine massimo rimane quello di 60 giorni previsto dall'art.62, D.Lgs. n.42/2004 cit. per l'intero territorio nazionale.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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