POS. II Prot._______________/116.11.2009

OGGETTO: Consorzio iniziative per la formazione dei divulgatori agricoli (CIFDA) - Natura giuridica.





ASSESSORATO REGIONALE DELL'AGRICOLTURA E DELLE FORESTE -
Dipartimento Interventi Strutturali

e, p.c.	ASSESSORATO REGIONALE DEL BILANCIO E DELLE FINANZE -
	Dipartimento Bilancio e Tesoro - Servizio 6 Vigilanza

SEDI






1. Con nota prot. n.64840 del 10 luglio 2009 codesto Dipartimento ha chiesto l'avviso dello Scrivente in ordine alla natura giuridica del "Consorzio Iniziative per la Formazione dei Divulgatori Agricoli" (CIFDA).
Come chiarito da codesta Amministrazione, la questione è stata sollevata dal Dipartimento del Bilancio e delle Finanze che, ai fini del rilascio del parere tecnico sul regolamento di contabilità del Consorzio, allo stesso richiesto ex art.53, l.r. 28 dicembre 2004, n.17, ha ritenuto necessario che sia preliminarmente accertato se il Consorzio abbia "natura formalmente pubblicistica o privatistica, e ciò al fine di individuare la normativa di riferimento del regolamento da esaminare", sottolineando al riguardo che le leggi istitutive e lo statuto e le successive modifiche non forniscono alcuna indicazione in merito.
Viene altresì chiesto allo Scrivente:
- se il decreto del Presidente della Regione Sardegna, con cui sono stati approvati lo statuto ed il successivo aggiornamento "sia sufficiente a dare validità" ai medesimi o se, invero, non sia necessario procedere ad una formale approvazione con decreto del Presidente della Regione come previsto all'art.1 della legge regionale 5 agosto 1982, n.88;
- nel caso si dovesse concludere per la natura privatistica del Consorzio, se sia conforme a legge l'art.9 dello statuto del Consorzio, laddove prevede che le deliberazioni del consiglio di amministrazione del Consorzio sono sottoposte al controllo di codesto Assessorato secondo le disposizioni dell'articolo 20, comma 3, L.r. 22 dicembre 2005, n.19, considerato che la citata norma non annovera, tra gli enti espressamente indicati, il CIFDA;
- nel caso in cui si dovesse concludere per la natura pubblicistica del Consorzio, se sussistono i requisiti affinché al medesimo possano essere affidati servizi in house da parte di codesto Assessorato.


2. La specifica questione suesposta ripropone un tema di riflessione comune in dottrina e giurisprudenza, cioè l'enucleazione dei caratteri che connotano la presenza di un ente pubblico. Il problema si pone ogniqualvolta, per tutta una serie di organizzazioni istituite da leggi, non se ne qualifichi il profilo pubblico. E ciò fermi restando i casi in cui in assenza di una legge istitutiva, tali soggetti giuridici vengono considerati enti pubblici in virtù di un riconoscimento implicito dell'ordinamento.

Ai fini dell'indagine che ci occupa, risulta estremamente utile il contributo della giurisprudenza la quale, attraverso l'elaborazione del criterio degli indici esteriori di riconoscibilità, ha individuato vari elementi distintivi della natura pubblica di un ente, nessuno dei quali è di per sè ritenuto sufficiente a connotare in modo definitivo e certo la natura ma che sono certamente idonei, ove considerati nel loro complesso.
Tra questi indici della natura pubblica si ricordano: 1) l'attribuzione di poteri autoritativi (in base a questo elemento sono pubblici quegli enti investiti di pubbliche potestà); 2) il finanziamento pubblico (sono pubblici quegli enti che godono di sovvenzioni a carico dell'erario); 3) la nomina degli organi direttivi di competenza in tutto o in parte dello Stato (sono pubblici quegli enti per i quali è attribuito allo Stato o ad altro ente pubblico territoriale il potere di nomina degli amministratori dell'ente e dei suoi revisori dei conti); 4) l'esistenza di controlli (sono pubblici quegli enti, i cui atti di gestione siano sottoposti al controllo dell'autorità dello Stato o di altro ente pubblico territoriale).

Il "Consorzio interregionale tra le Regioni Sicilia e Sardegna per la formazione dei divulgatori agricoli" è stato costituito dalle Regioni Sicilia e Sardegna, rispettivamente con L.R. 5 agosto 1982, n.88 della Regione Sicilia e con L.R. 12 novembre 1982, n. 41 della Regione Sardegna (come riferito da codesto Dipartimento, il CIFDA, a seguito del recesso della Regione Sardegna, oggi ha come enti consorziati la Regione Sicilia e la Provincia regionale di Catania)
Il Consorzio è stato costituito in attuazione del regolamento (CEE) 6 febbraio 1979, n. 270/79 relativo allo sviluppo della divulgazione agricola in Italia, che prevedeva specificamente "l'istituzione di un sistema di formazione dei divulgatori agricoli, tramite un organismo interregionale di divulgazione agricola" (v. art.2, comma 1, lett.a).
Lo statuto del consorzio risulta allegato alla citata legge della regione Sardegna ed, in seguito, è stato modificato con D.P.Reg.Sic. 17 ottobre 2007, n.537 (v. G.U.R.S. n.54 del 16 novembre 2007) e con D.P.Reg.Sardegna 8 novembre 2007, n.113.

L'organizzazione ed il funzionamento del Consorzio sono regolati dall'allegato statuto elaborato dalle due Regioni interessate, che fa parte integrante della citata legge della Regione Sardegna (cfr. art.1, comma 2, ult. l. cit.).

Dal riferito quadro normativo si può enucleare, per quel che in questa sede interessa, quanto segue:
- il Consorzio opera come strumento di attuazione del reg. CEE n.270/1979 cit., relativo alla divulgazione agricola in Italia e come supporto delle politiche agricole degli enti consorziati finalizzate allo sviluppo dei comparti agricoli (v. art.1, statuto);
- quanto agli scopi, il Consorzio si occupa di formazione e aggiornamento del personale direttivo in materia di divulgazione; di formazione e aggiornamento e perfezionamento dei tecnici e divulgatori agricoli specializzati presso le strutture indicate all'art.2 dello statuto e di quant'altro specificamente indicato all'art.2 dello statuto, cui si rinvia;
- lo statuto del Consorzio è approvato con decreto del Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste, sentita la competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale siciliana (art.1, comma 1, l.r. n.88/1982 cit.);
- il consiglio di amministrazione del Consorzio è costituito con decreto dell'Assessore per l'agricoltura della Regione siciliana ed è composto dal medesimo e da un componente designato dal Ministro delle politiche agricole e forestali, da due componenti designati dall'Assessore per l'agricoltura di ciascuna Regione consorziata; da un componente designato dal legale rappresentante di ciascun altro ente consorziato (v. art.8, Statuto);
- il collegio dei revisori dei conti è composto da un magistrato della Corte dei Conti, nonchè da un componente effettivo e un supplente designati dall'Assessore per l'agricoltura della regione siciliana e da un componente effettivo e un supplente designati dall'Assessore per il bilancio della Regione siciliana (v. art.11, Statuto);
- il Consorzio gode di un contributo a carico della Regione siciliana, per la parte non coperta dai contributi della C.E. o dello Stato (v. art.1, l.r. n.88/1982 e v. capitolo 143304 per l'esercizio finanziario 2009);
- il Consorzio è assoggettato al controllo della Regione secondo le modalità stabilite all'art.9 dello statuto, per il quale "Le deliberazioni del consiglio di amministrazione sono sottoposte al controllo dell'Assessorato dell'agricoltura e delle foreste secondo le disposizioni dell'articolo 20, comma 3, della L.R. 22/12/2005, n.19 ed eventuali successive modifiche ed integrazioni";
- il consiglio di amministrazione può essere sciolto con decreto dell'Assessore per l'agricoltura e foreste della Regione siciliana, sentiti gli altri enti consorziati nei casi previsti dall'art.15 dello statuto; in caso di scioglimento la gestione straordinaria del Consorzio è affidata ad un commissario nominato dall'Assessore per l'agricoltura e foreste della Regione siciliana;
- il Consorzio ha durata fino al 31 dicembre 2015, salvo proroghe, ed al termine della sua durata l'Assessore per l'agricoltura e le foreste della Regione siciliana nomina un dirigente della regione quale commissario ad acta per la liquidazione del Consorzio (art.1, ult. comma);
- in ordine alla possibilità di consorziarsi, "Possono aderire al consorzio altri enti pubblici i cui fini istituzionali siano compatibili con quelli perseguiti dal Consorzio" (così art.4, comma 1, statuto).

Sulla scorta di tali indicazioni l'avviso di questo Ufficio è che si tratti di ente pubblico.
La natura di ente pubblico del Consorzio, che emerge dai tratti che lo connotano, è stata peraltro espressamente affermata in giurisprudenza, sia pure con riferimento ad altro consorzio istituito in esecuzione della normativa comunitaria sopra richiamata, che contribuisce a dirimere ogni perplessità in merito.
Infatti, il T.A.R. Campania Salerno, Sez. II, nella sentenza n.12 del 15 gennaio 2002, ha concluso che "Il Consorzio Interregionale per la Formazione dei Divulgatori Agricoli - Abruzzo, Campania, Molise (C.I.F.D.A.- A.C.M.), istituito con tre leggi regionali per la Campania l. reg. 2 luglio 1983 n. 23, in esecuzione della direttiva Ce n. 270 del 1979, ha natura giuridica di ente pubblico, e pertanto permane la giurisdizione del giudice amministrativo (ad esaurimento) per i rapporti di pubblico impiego del personale dipendente.".


3. In ordine al secondo quesito -se il decreto del Presidente della Regione Sardegna, con cui sono stati approvati lo statuto ed il successivo aggiornamento "sia sufficiente a dare validità" ai medesimi o se, invero, non sia necessario procedere ad una formale approvazione con decreto del Presidente della Regione come previsto all'art.1 della legge regionale 5 agosto 1982, n.88- si osserva che, dagli allegati pervenuti, nonchè da quanto pubblicato sulla G.U.R.S. n.54 del 16 novembre 2007, emerge che "Con decreto presidenziale n.537/S.6/S.G. del 17 ottobre 2007, è stata approvata, ai sensi dell'art.1 della legge regionale 5 agosto 1982, n.88, la modifica dello statuto del Consorzio interregionale per la formazione dei divulgatori agricoli tra le Regioni Sicilia e Sardegna (CIFDA)" (tratto dalla GURS cit., in "Comunicati").

Il terzo quesito rimane superato da quanto sopra chiarito, dal momento che nulla osta a che una previsione pattizia rinvii per relationem ad una specifica disposizione di legge.

Codesta Amministrazione ha chiesto, infine, "qualora dovesse risultare la natura pubblica del Consorzio ...di verificare se sussistono i requisiti affinchè il Consorzio possa rientrare fra gli enti cosiddetti in house per l'affidamento di servizi da parte dell'Assessorato regionale Agricoltura e Foreste".

Innanzitutto, va chiarito che proprio la circostanza che il Consorzio è ente pubblico, pone la fattispecie al di fuori della problematica dell'affidamento in house e dei limiti e dei presupposti della sua legittimità.
L'affidamento in house (v. Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. V, con la sentenza 18 novembre 1999, C-107/98, Teckal; positivizzato nel nostro ordinamento: v. art.13, D.L. 4 luglio 2006, n.223 convertito in L.27 dicembre 2006, n.296, e succ. mod. ed integraz.), che comporta l'esclusione dell'applicazione della normativa sui pubblici appalti, concerne la possibilità per le Amministrazioni pubbliche di affidare direttamente -e cioè senza la modalità della gara- la produzione di beni o servizi strumentali alla propria attività, ad una società, a capitale interamente pubblico o misto, appositamente costituita.
Ebbene, questa modalità è consentita soltanto in presenza di una serie di requisiti e nel rispetto dei rigidi limiti imposti dalla legge, in presenza dei quali non ricorre quel rapporto di terzietà tra i due soggetti interessati (amministrazione aggiudicatrice e soggetto aggiudicatore) che imporrebbe l'espletamento della gara, intercorrendo piuttosto una sorta di delegazione intersoggettiva (v., tra le tante, ad esempio, T.A.R., Piemonte, sez. II, 04.06.2007, n.2539).

Diverso è il caso in esame.
Il Consorzio è stato, infatti, -appositamente- costituito dai due enti pubblici per realizzare l'azione di interesse comunitario per lo sviluppo della divulgazione agricola, nonchè "come supporto delle politiche agricole" degli enti consorziati e, dunque, dell'attività istituzionale dei medesimi.
In altri termini, lo scopo del Consorzio concerne attività istituzionali degli enti consorziati, e lo caratterizza come ente pubblico ausiliario per il raggiungimento di fini istituzionali della Regione (v., in proposito, la citata disposizione statutaria che prevede che al Consorzio possano aderire -soltanto- enti pubblici i cui fini istituzionali siano compatibili con quelli perseguiti dal Consorzio).

Se così è. va ribadito che l'attività del Consorzio, come ente pubblico non economico (il Consorzio non ha scopo di lucro), non può che avere ad oggetto la realizzazione delle finalità istituzionali per le quali è stato costituito.