Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana

Pos. 3 Prot. N. 8313 / 73.09.11

Oggetto: Istanza di acquisto di un bene immobile di proprietà della Regione.

Presidenza della Regione

Dipartimento regionale del personale, dei servizi generali, di quiescenza, previdenza ed assistenza del personale

Palermo

1-Con la suindicata nota, dopo aver premesso che per l'immobile in riferimento, il Dipartimento regionale Bilancio e Tesoro-Ragioneria Generale ha manifestato avviso di alienabilità mediante asta pubblica, codesto Dipartimento ha posto i seguenti quesiti.

Il primo attiene all'obbligatorietà o meno di tale procedura. E ciò in quanto sia per la pluralità di richieste d'acquisto già pervenute, in numero di tre, sia per il valore di stima del bene che ammontando a euro 130.000, consentirebbe il ricorso alla trattativa privata, chiede se non si possa espletarsi invece una licitazione privata.

In ordine poi ai candidati acquirenti, tra i quali uno, affermando di aver utilizzato di fatto l'immobile, ha richiesto la regolarizzazione del rapporto e un'altra è proprietaria frontista, chiede se vantino diritti di prelazione e come gli stessi siano graduati.

Alla richiesta di parere è allegata la documentazione agli atti dell'amministrazione richiedente che ha chiarito infine che per l'addietro del bene si è occupata l'Agenzia del Demanio-Ufficio di Messina.

2- Secondo le regole incardinate nel vigente ordinamento di contabilità pubblica, le pubbliche amministrazioni che siano alla ricerca di privati contraenti possono provvedervi soltanto con l'adozione di adeguate forme di pubblicità e con idonee procedure concorsuali, evitando, salvo casi eccezionali, peraltro previsti dalle norme, di ricorrere alla trattativa privata con un solo contraente. Le disposizioni che dettano tali elementari criteri sono contenute negli artt.3 del R.D. 18.11.1923 n. 2440, 37 del R.D. 23.5.1924 n. 827, 56 della legge 142/90. La finalità della normativa appena richiamata, per concorde opinione degli interpreti e per consolidati orientamenti della giurisprudenza, è appunto quella di allargare il più possibile il numero delle offerte, allo scopo di perseguire il maggiore interesse della Pubblica Amministrazione, considerato che, innescando tali virtuosi meccanismi, ben potrebbero spuntare condizioni migliori per la suddetta. Tale regola si riferisce, ovviamente, anche ai contratti attivi, nei quali l'interesse pubblico si tutela spuntando le offerte più elevate possibile per il bene offerto.(così Corte dei Conti Sez. Giur. E-R 2174/ 2004; cfr. anche Cons.St. Sez.VI n. 1523 del 4-4-2007)

La necessità di ricorrere alle procedure dell'evidenza pubblica ogni qualvolta la P.A. disponga di un bene collettivo trova, secondo il Consiglio di Stato (sez. VI sent.n. 2279 e 2280 del 19 maggio 2008), conferma anche a livello europeo avendo la Commissione chiarito che le regole ed i principi dell'evidenza pubblica - in quanto

principi generali direttamente desumibili dalle disposizioni del Trattato - trovano applicazione non solo nelle ipotesi in cui una puntuale prescrizione del diritto comunitario derivato ne renda obbligatorio l'utilizzo ma, più in generale, in tutti i casi in cui un soggetto pubblico decida di individuare un contraente per l'attribuzione di un'utilitas di rilievo economico comunque contendibile fra più operatori del mercato (cfr.la Comunicazione interpretativa relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive appalti pubblici, in G.U.C.E. C179 del 1°agosto 2006).

Per i beni immobili disponibili dello Stato, in linea generale, insieme con le suindicate norme di contabilità si applica il complesso normativo di cui alla legge 24 dicembre 1908 n. 783 e succ. modif. e al relativo regolamento ( R.D. 454 /1909 modificato con R.D.1837/1940) anche se il sistema che ne risulta è stato in gran parte derogato a partire dagli anni '90 da diversi provvedimenti legislativi finalizzati alla dismissione del patrimonio pubblico e motivati da esigenze finanziarie.

Secondo i principi generali il ricorso preventivo all'asta pubblica persegue lo scopo di garantire l'osservanza di parità di trattamento tra le imprese potenzialmente interessate e il conseguente obbligo di "messa in concorrenza" realizza, altresì, il principio di trasparenza nonché di correttezza dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 della Costituzione mentre le altre diverse procedure, quali la licitazione privata, ovvero, la trattativa privata, possono essere svolte solo in presenza di presupposti tassativamente predeterminati( cfr. Corte dei Conti Sez. Contr. Stato n. 5/2005 e Sez. reg. contr.Calabria n. 20/2005)

Concludendo, quindi, sul punto, preso atto che il bene da vendere non risulta inserito in programmi di valorizzazione che ne escludano la soggezione al regime generale riguardante l'alienazione di beni pubblici, non pare che un valore pari a 130.000 euro legittimi di per sé a non esperire prima il pubblico incanto. La possibilità dell'immediato ricorso alla trattativa privata, o in presenza di almeno due offerte d'acquisto alla licitazione, è infatti limitata dall'art. 57 R.D. 454/1909 e succ. modif. ai beni il cui valore di stima non superi 10 milioni di lire..

Resta ferma ovviamente la possibilità per codesto Dipartimento di valutare se ricorra invece un'altra delle predeterminate ipotesi nelle quali può aver luogo la procedura ristretta poichè altrimenti non potrà che indire l'asta pubblica.

Del resto, per la sua ampia portata, il principio, posto nell'art. 3 della legge di contabilità generale dello Stato (R.D. 18 novembre 1923 n. 2440) e nell'art. 37 del relativo regolamento (R.D. 23 maggio 1924 n. 827), della necessaria indizione di una procedura concorsuale, aperta a tutti gli interessati, per la stipula dei contratti in cui è parte un'Amministrazione Pubblica è applicabile anche alle concessioni di beni patrimoniali e demaniali, potendo essere derogato solo allorché sussistano e vengano adeguatamente esplicitati nella parte motiva del decreto di approvazione (ai sensi della legge n. 241 del 1990) particolari e specifiche ragioni che impongano una procedura ristretta o addirittura la trattativa privata con un unico soggetto. Al riguardo la Corte dei Conti ha chiarito anche che il semplice riferimento ad una precedente occupazione di fatto di un bene demaniale, non supportato da un idoneo titolo giuridico, non consente di ritenere legittima la successiva stipula di un disciplinare di concessione, senza alcuna pubblica gara, salva l'ipotesi in cui risultino, come nel caso di utilizzo del terreno da parte di coltivatore diretto, cause legittime di prelazione, ovvero altre situazioni oggettive o soggettive tali da escludere, in modo assoluto, l'esistenza di un interesse di altri soggetti all'utilizzo di quel determinato bene( Sez. Contr. Sic., del. n. 23 del 12-12-2000).

Si può quindi passare al secondo quesito osservando in primo luogo che l'oggetto della prelazione si sostanzia nella preferenza accordata all'avente diritto di impedire all'alienante di concludere con terzi il contratto traslativo prima che sia stata esercitata, salvo impedire l'efficacia del contratto per essere stato ignorato l'esercizio positivo di tale diritto (arg. Cass. II, 6 dicembre 2001, n. 15482; II, 6 settembre 1994, n. 7666).

Si evince, quindi, per quanto attiene alla prelazione legale in genere, che alla stessa, quale limite della proprietà privata, deve attribuirsi il necessario carattere di eccezionalità che ne limita strettamente il riferimento alle ipotesi tassative di legge (Cass., sez. III, 05-07-2004, n. 12291). In particolare nel rapporto di prelazione, la relazione da prendere in considerazione è quella fra l'avente diritto alla prelazione e il bene oggetto della vendita ed in tale rapporto assumono rilevanza, oltre che la natura oggettiva del bene, le condizioni soggettive di chi rivendichi il diritto alla prelazione.

I richiedenti la vendita del bene in discorso non sembrano però essere titolari del diritto potestativo in parola a meno, ovviamente, di una eventuale prelazione convenzionale. Le situazioni vantate dai ricorrenti, ossia l'occupazione senza titolo del bene e la qualità di proprietario frontista, non rientrano infatti fra quelle prese in considerazione dall'ordinamento ai fini del sorgere del diritto di prelazione.

In particolare con riferimento all'occupante abusivo è appena il caso di ricordare che dottrina e giurisprudenza -sia in tema di interpretazione della disciplina sulla prelazione urbana che in tema di prelazione agraria dell'affittuario del fondo come pure di prelazione (obbligatoria e non reale) prevista dalla normativa speciale di cui al d. lgs. n. 104 del 1996, a favore dei conduttori di unità immobiliari ad uso residenziale di proprietà degli enti pubblici previdenziali- sono concordi nel ritenere che la prelazione non spetti ove la detenzione dell'immobile sia in corso de facto e non de iure( cfr. ex multis Cass., n. 10817/93; Cass., n. 12494/2001 ).

3-Ai sensi dell'art. 15, c. 2, del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12 lo scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.

Si ricorda poi che, in conformità alla circolare presidenziale dell' 8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati dei pareri dell'Ufficio.

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	1-Con la suindicata nota, dopo aver premesso che per l'immobile in riferimento, il Dipartimento regionale Bilancio e Tesoro-Ragioneria Generale ha manifestato avviso di alienabilità mediante asta pubblica, codesto Dipartimento ha posto i seguenti quesiti.
	Il primo attiene all'obbligatorietà o meno di tale procedura. E ciò in quanto sia per la pluralità di richieste d'acquisto già pervenute, in numero di tre, sia per il valore di stima del bene che ammontando a euro 130.000, consentirebbe il ricorso alla trattativa privata, chiede se non si possa espletarsi invece una licitazione privata.
	In ordine poi ai candidati acquirenti, tra i quali uno, affermando di aver utilizzato di fatto l'immobile, ha richiesto la regolarizzazione del rapporto e un'altra è proprietaria frontista, chiede se vantino diritti di prelazione e come gli stessi siano graduati.
	Alla richiesta di parere è allegata la documentazione agli atti dell'amministrazione richiedente che ha chiarito infine che per l'addietro del bene si è occupata l'Agenzia del Demanio-Ufficio di Messina.

	Per i beni immobili disponibili dello Stato, in linea generale, insieme con le suindicate norme di contabilità si applica il complesso normativo di cui alla legge 24 dicembre 1908 n. 783 e succ. modif. e al relativo regolamento ( R.D. 454 /1909 modificato con R.D.1837/1940) anche se il sistema che ne risulta è stato in gran parte derogato a partire dagli anni '90 da diversi provvedimenti legislativi finalizzati alla dismissione del patrimonio pubblico e motivati da esigenze finanziarie.
	Secondo i principi generali il ricorso preventivo all'asta pubblica persegue lo scopo di garantire l'osservanza di parità di trattamento tra le imprese potenzialmente interessate e il conseguente obbligo di "messa in concorrenza" realizza, altresì, il principio di trasparenza nonché di correttezza dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 della Costituzione mentre le altre diverse procedure, quali la licitazione privata, ovvero, la trattativa privata, possono essere svolte solo in presenza di presupposti tassativamente predeterminati( cfr. Corte dei Conti Sez. Contr. Stato n. 5/2005 e Sez. reg. contr.Calabria n. 20/2005)
	Concludendo, quindi, sul punto, preso atto che il bene da vendere non risulta inserito in programmi di valorizzazione che ne escludano la soggezione al regime generale riguardante l'alienazione di beni pubblici, non pare che un valore pari a 130.000 euro legittimi di per sé a non esperire prima il pubblico incanto. La possibilità dell'immediato ricorso alla trattativa privata, o in presenza di almeno due offerte d'acquisto alla licitazione, è infatti limitata dall'art. 57 R.D. 454/1909 e succ. modif. ai beni il cui valore di stima non superi 10 milioni di lire..
	Resta ferma ovviamente la possibilità per codesto Dipartimento di valutare se ricorra invece un'altra delle predeterminate ipotesi nelle quali può aver luogo la procedura ristretta poichè altrimenti non potrà che indire l'asta pubblica.
	Del resto, per la sua ampia portata, il principio, posto nell'art. 3 della legge di contabilità generale dello Stato (R.D. 18 novembre 1923 n. 2440) e nell'art. 37 del relativo regolamento (R.D. 23 maggio 1924 n. 827), della necessaria indizione di una procedura concorsuale, aperta a tutti gli interessati, per la stipula dei contratti in cui è parte un'Amministrazione Pubblica è applicabile anche alle concessioni di beni patrimoniali e demaniali, potendo essere derogato solo allorché sussistano e vengano adeguatamente esplicitati nella parte motiva del decreto di approvazione (ai sensi della legge n. 241 del 1990) particolari e specifiche ragioni che impongano una procedura ristretta o addirittura la trattativa privata con un unico soggetto. Al riguardo la Corte dei Conti ha chiarito anche che il semplice riferimento ad una precedente occupazione di fatto di un bene demaniale, non supportato da un idoneo titolo giuridico, non consente di ritenere legittima la successiva stipula di un disciplinare di concessione, senza alcuna pubblica gara, salva l'ipotesi in cui risultino, come nel caso di utilizzo del terreno da parte di coltivatore diretto, cause legittime di prelazione, ovvero altre situazioni oggettive o soggettive tali da escludere, in modo assoluto, l'esistenza di un interesse di altri soggetti all'utilizzo di quel determinato bene( Sez. Contr. Sic., del. n. 23 del 12-12-2000).
	Si può quindi passare al secondo quesito osservando in primo luogo che l'oggetto della prelazione si sostanzia nella preferenza accordata all'avente diritto di impedire all'alienante di concludere con terzi il contratto traslativo prima che sia stata esercitata, salvo impedire l'efficacia del contratto per essere stato ignorato l'esercizio positivo di tale diritto (arg. Cass. II, 6 dicembre 2001, n. 15482; II, 6 settembre 1994, n. 7666).
	Si evince, quindi, per quanto attiene alla prelazione legale in genere, che alla stessa, quale limite della proprietà privata, deve attribuirsi il necessario carattere di eccezionalità che ne limita strettamente il riferimento alle ipotesi tassative di legge (Cass., sez. III, 05-07-2004, n. 12291). In particolare nel rapporto di prelazione, la relazione da prendere in considerazione è quella fra l'avente diritto alla prelazione e il bene oggetto della vendita ed in tale rapporto assumono rilevanza, oltre che la natura oggettiva del bene, le condizioni soggettive di chi rivendichi il diritto alla prelazione.
	I richiedenti la vendita del bene in discorso non sembrano però essere titolari del diritto potestativo in parola a meno, ovviamente, di una eventuale prelazione convenzionale. Le situazioni vantate dai ricorrenti, ossia l'occupazione senza titolo del bene e la qualità di proprietario frontista, non rientrano infatti fra quelle prese in considerazione dall'ordinamento ai fini del sorgere del diritto di prelazione.
	In particolare con riferimento all'occupante abusivo è appena il caso di ricordare che dottrina e giurisprudenza -sia in tema di interpretazione della disciplina sulla prelazione urbana che in tema di prelazione agraria dell'affittuario del fondo come pure di prelazione (obbligatoria e non reale) prevista dalla normativa speciale di cui al d. lgs. n. 104 del 1996, a favore dei conduttori di unità immobiliari ad uso residenziale di proprietà degli enti pubblici previdenziali- sono concordi nel ritenere che la prelazione non spetti ove la detenzione dell'immobile sia in corso de facto e non de iure( cfr. ex multis Cass., n. 10817/93; Cass., n. 12494/2001 ).