POS. II Prot._______________/227.08.11

OGGETTO: Recupero anticipazione erogata a consorzio ASI. Parere n. 34 del 2008. Fattispecie di impignorabilità e vincoli di destinazione.






ASSESSORATO REGIONALE
DELL'INDUSTRIA
DIPARTIMENTO REGIONALE INDUSTRIA
e, p.c.

PRESIDENZA DELLA REGIONE
DIPARTIMENTO REGIONALE DELLA PROGRAMMAZIONE

ASSESSORATO REGIONALE DEL BILANCIO E DELLE FINANZE
DIPARTIMENTO BILANCIO E TESORO
PALERMO



1. Con nota prot. 31110 dell'1 agosto 2008, in relazione al parere n. 34 del 2008 reso al Dipartimento regionale della Programmazione e, per conoscenza, anche a codesto Dipartimento, concernente la possibilità di operare il recupero di somme erogate ad un consorzio ASI mediante detrazione dai trasferimenti da operare al medesimo consorzio su capitoli gestiti da codesto Dipartimento, vien chiesto allo Scrivente di "voler meglio specificare quali che siano le cause fra le fattispecie di trasferimento che normalmente il Dipartimento industria espleta definite "... di impignorabilità, insequestrabilità ed incedibilità previste dalla normativa vigente, nonché i vincoli di destinazione sulle spese imposti o derivanti dalla legge" al fine di quanto prima operare per la conclusione della problematica de qua".


2. Il quesito posto da codesto Dipartimento riguarda la ricognizione della normativa relativa ai procedimenti del Dipartimento stesso -frutto, ovviamente, dell'attività istruttoria propria della funzione di amministrazione attiva- piuttosto che un problema giuridico interpretativo di norme giuridiche statutarie, legislative o regolamentari sul quale lo Scrivente, a termini dell'art. 7 del T.U. delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione regionale, è chiamato ad esprimersi.

Ciò nondimeno, in uno spirito di fattiva collaborazione, non ci si esime dal fornire, in generale, elementi giuridici utili per la valutazione delle varie fattispecie (impignorabilità, insequestrabilità, incedibilità o vincoli di destinazione) cui codesto Dipartimento ha riguardo.


3. In ordine alla pignorabilità, sequestrabilità o vincolo dei beni e crediti "Le disposizioni che stabiliscono l'impignorabilità di determinati tipi di beni o fissano vincoli di destinazione alle somme erogate dalle organizzazioni pubbliche, in quanto introducono una limitazione alla responsabilità patrimoniale del debitore indicata dall'art. 2740 cod. civ., sono di stretta interpretazione e sono soltanto quelle indicate dalla legge" (giurisprudenza costante: per tutte, Cassaz., Sez. III, sent. n. 8966 del 10-09-1998).

Di conseguenza sono impignorabili ed insequestrabili sicuramente i beni demaniali (823 c.c.).

Con riferimento ai beni patrimoniali, oggetto della specifica previsione dell'art. 828 c.c., con la sent. n. 138 del 1981 la Corte Costituzionale ha rilevato come il combinato disposto dell'art. 828, ultimo comma, c.c. e dell'art. 514, n. 5, c.p.c., interpretato alla stregua dell'evoluzione giurisprudenziale della Corte di Cassazione, non comportino il principio dell'inespropriabilità del denaro e dei crediti pecuniari dello Stato o degli enti pubblici, che siano iscritti nei rispettivi bilanci preventivi. Ha osservato in proposito la Corte Costituzionale:
1) che, di fronte alla sentenza di condanna al pagamento di somme, la posizione della P.A. non è, in via di principio, diversa da quella di ogni altro debitore, sicché anche nei suoi confronti è esperibile l'esecuzione forzata per espropriazione;
2) che i limiti di pignorabilità dei beni patrimoniali dello Stato e degli enti pubblici vanno individuati concretamente in relazione alla natura o alla destinazione degli specifici beni dei quali di volta in volta si chiede l'espropriazione;
3) che l'iscrizione nel bilancio preventivo dello Stato o dell'ente pubblico di somme o di crediti di qualunque provenienza non può valere a paralizzare l'azione esecutiva, non essendone desumibile un vincolo di destinazione in senso tecnico, idoneo di per sé a far ricomprendere tali somme o crediti nell'ambito del patrimonio indisponibile, ed essendo peraltro sempre possibile vincolare, con apposita norma di legge, determinate somme o crediti al soddisfacimento di specifiche finalità pubbliche.

Tali concetti risultano condivisi e ribaditi dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione. In particolare, è stato affermato il principio che le somme di denaro ed i crediti pecuniari esistenti nel patrimonio di un ente pubblico rientrano nel patrimonio indisponibile dell'ente quando, da una disposizione di legge o da un provvedimento amministrativo, abbiano ricevuto un'univoca, precisa e concreta destinazione ad un servizio pubblico, cioè all'esercizio di una determinata attività per l'attuazione di una funzione dell'ente, sia direttamente sia strumentalmente, con l'erogazione della spesa per le strutture necessarie al fine dell'esercizio di quell'attività. Solo in tal caso, a norma dell'art. 828, secondo comma, c.c., le somme di denaro ed i crediti non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano, e sono pertanto impignorabili per il soddisfacimento di crediti di terzi verso l'ente pubblico (Cass. n. 5823 del 1985; v. anche n. 7864 del 1997).

Dunque è solo la specifica destinazione ad un fine istituzionale dell'ente concretamente ed univocamente identificato che comporta, in caso di pignoramento, una distrazione dalla destinazione pubblicistica, vietata dall'art, 828 c.c.

La Corte di Cassazione precisa, anzi, che -se sussistente- la specifica destinazione dell'entrata è prevista dalla legge: "D'altro lato, qualora determinate entrate siano vincolate a specifiche destinazioni, la legge lo prevede espressamente come, ad esempio, nel caso dei contributi e proventi che, ai sensi dell'art. 12 legge 28/01/1977 n. 10, sono destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione." (Cass. Sent. n. 7864/1997 cit.).

Vengono in rilievo, in proposito, ad esempio, le specifiche norme sulle esecuzioni per gli enti locali (art. 159 del D. l.vo 18 agosto 2000, n. 257, che sostituisce l'analoga disposizione dell'art. 113 del d. l.vo 25 febbraio 1995, n. 77), ovvero per le AUSL (art. 1, comma 5 del decreto legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito con legge 18 marzo 1993, n. 67) come interpretate dalla Corte costituzionale, rispettivamente, con sentenza n. 211 del 2003 e con sentenza n. 285 del 1995.

Va ricordato, peraltro, che il vincolo d'indisponibilità dei crediti riguarda l'opponibilità al creditore dei vincoli stessi; e, qualora dipenda dalla destinazione impressa -nell'ambito delle previsioni consentite dalla legge- con un atto amministrativo della P.A. medesima, tale atto dev'essere anteriore all'inizio dell'azione esecutiva (v. Cassaz., 10 genn. 2000, n. 496).

Va ricordato, ancora, che solo l'ente pubblico esecutato (e non quindi il terzo debitore) può eccepire l'impignorabilità, sia in quanto solo l'esecutato può sollevare opposizioni all'esecuzione sia perchè è il soggetto portatore dell'interesse pubblico tutelato dall'impignorabilità (v. Cass., sent. n. 199623 del 15 nov. 1994).

Altra fattispecie che è stata ritenuta non soggetta all'esecuzione forzata riguarda le somme da erogare per il finanziamento di interventi inseriti nel POR Sicilia 2000/2006.
Come ritenuto dallo Scrivente nel parere n. 318 del 2006, reso all'Assessorato regionale della cooperazione, del commercio, dell'artigianato e della pesca:
" i finanziamenti in questione vanno considerati nel contesto degli interventi previsti dal Programma operativo regionale (POR) Sicilia 2000/2006 alla realizzazione del quale concorrono, oltre alle risorse regionali e statali, anche le risorse dei Fondi strutturali europei; in secondo luogo, poi, va altresì sottolineato che, per espressa previsione contenuta nel richiamato Programma operativo, la Regione siciliana cura l'attuazione del medesimo POR "nel rispetto delle direttive, dei termini e delle modalità stabilite dal Regolamento (CE) del Consiglio n. 1260 del 21 giugno 1999" contenente disposizioni generali sui Fondi strutturali.
Sotto tale profilo viene in rilievo l'art. 32 del citato Reg. (CE) n. 1260/1999 che, nel disciplinare i pagamenti, al paragrafo 1, tra l'altro, così dispone: "l'autorità di pagamento provvede affinchè i beneficiari finali ricevano quanto prima e integralmente gli importi corrispondenti alla partecipazione dei Fondi a cui hanno diritto". La riferita disposizione comunitaria garantisce dunque che i beneficiari finali degli interventi il cui finanziamento è assicurato, ancorchè parzialmente, dai Fondi strutturali, ricevano integralmente gli importi per la realizzazione dei progetti presentati; in altri termini, l'esecuzione finanziaria degli interventi deve assicurare la conformità degli impegni e dei pagamenti alle prescrizioni comunitarie e, dunque, deve garantire il trasferimento rapido ed efficiente delle risorse ai beneficiari finali senza ritardi ingiustificati e senza decurtazioni che potrebbero ridurre l'importo dovuto.
.........
La soluzione qui prospettata, circa la possibilità di sottrarre le somme de quibus alla procedura esecutiva, trova conferma anche alla luce di una lettura sistematica che tenga conto di altre disposizioni del richiamato Reg. (CE) n.1260/1999, ed in particolare degli artt. 34 e 38; la prima delle richiamate disposizioni prevede, tra l'altro che l'autorità di gestione (ovvero, nell'ambito del POR, l'amministrazione regionale) responsabile dell'efficacia e della regolarità della gestione e dell'attuazione" degli strumenti con cui si realizzano gli interventi dei Fondi strutturali; ed invero, il pignoramento delle somme da erogare all'Ente Fiera impedirebbe, come peraltro rileva codesto Dipartimento, la realizzazione dell'intervento progettato dallo stesso Ente, con conseguente sorgere della responsabilità dell'amministrazione regionale, ex art. 34 del Reg. n. 1260/1999, in relazione alla mancata attuazione delle azioni programmate.
L'art. 38 del citato Reg. n. 1260/1999 viene poi in rilievo laddove prevede per gli Stati membri (e, cioè, nell'ambito del POR, per l'amministrazione regionale) "la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi" e, a tal fine, li impegna, sia ad adottare "sistemi di gestione e controllo che consentano l'impiego efficace e corretto dei fondi comunitari", sia a tenere a disposizione della Commissione europea, "per un periodo di tre anni" successivamente al pagamento da parte della Commissione medesima del saldo relativo ad un intervento, tutti i documenti giustificativi concernenti le spese e i controlli relativi all'intervento stesso; ed invero, nell'ipotesi di mancata realizzazione dei progetti proposti dall'Ente Fiera a seguito del pignoramento delle somme da erogare, appare evidente che l'amministrazione regionale non potrebbe effettuare il controllo finanziario degli interventi proposti con conseguente mancato rispetto della norma testè richiamata.
Infine, l'impossibilità di distrarre dalla loro specifica destinazione le somme dovute per gli interventi finanziati e la loro connessa impignorabilità sembra possa farsi discendere indirettamente dall'art. 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee (Dec. 27-2-2006, n. 2006/235/CE) ai sensi del quale "i beni e gli averi delle Comunità non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di Giustizia". Tale previsione è intesa ad evitare che vengano frapposti ostacoli al funzionamento e all'indipendenza delle Comunità; considerato dunque che il funzionamento delle Comunità non deve essere ostacolato da provvedimenti coercitivi che incidono sull'attuazione dei programmi d'azione non appare infondato sostenere che le somme da erogare per il finanziamento di interventi inseriti nel POR Sicilia 2000/2006 non sono soggette ad esecuzione forzata."

Ancorchè il regolamento C.E. 1260/1999 sia stato sostituito con il regolamento C.E. n. 1083/2006, quest'ultimo, tuttavia, contiene norme analoghe al regolamento sostituito (v., ad es., art. 80, rubricato "Integrità dei pagamenti ai beneficiari" che prescrive "Gli stati membri si accertano che gli organismi responsabili dei pagamenti assicurino che i beneficiari ricevano l'importo totale del contributo pubblico entro il più breve termine e nella sua integrità. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari").


Nello stesso senso si è espressa l'Avvocatura distrettuale dello Stato secondo cui "le somme destinate dalla Comunità europea al finanziamento dei fondi strutturali sono vincolate nella loro destinazione, potendo essere utilizzate unicamente per gli obiettivi di sviluppo fissati in ambito comunitario" (parere citato nella nota prot. 70583 del 25/7/2008 dell'Assessorato regionale dell'agricoltura e delle foreste - Dipartimento interventi infrastrutturali che, tuttavia, non ne indica gli estremi).

Pertanto, al di fuori di specifiche previsioni di impignorabilità (ed insequestrabilità) o di vincoli di destinazione idonei a determinare la sottrazione al principio della responsabilità patrimoniale sancito dall'art. 2740 del codice civile, puntualmente stabilite dalla legge (statale, stante che la Regione è priva di potestà legislativa nella materia dell'ordinamento civile e processuale) o dalla particolare destinazione impressa ai crediti dall'ordinamento sovranazionale, non è possibile ritenere che eventuali altre destinazioni previste per trasferimenti ad enti pubblici autorizzino la sottrazione dei trasferimenti stessi alle ragioni di credito vantate nei confronti degli enti medesimi.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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