POS. II Prot._______________136.11.2008

OGGETTO: Urbanistica - Fascia di rispetto ex art.15, comma 1, lett.a), l.r. n.78/1976 - Deroga ex art.57, l.r. n.71/1978 per opere dichiarate di preminente interesse pubblico - Portata.




ASSESSORATO REGIONALE DEI BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE -
Dipartimento Beni Culturali e Ambientali ed Educazione Permanente

PALERMO






1. Con nota prot. n.45327 del 5 maggio 2008 codesto Dipartimento ha chiesto il parere dello Scrivente in ordine alla portata dell'art.57, lett.a), l.r. 27 dicembre 1978, n.71 che prevede una deroga al divieto previsto dall'art.15, primo comma, lett.) a, l.r. 12 giugno 1976, n.78 di costruire entro 150 metri dalla battigia, limitatamente alle "opere pubbliche o dichiarate di preminente interesse pubblico" ed, in particolare, se la predetta deroga abbia riguardo soltanto alle opere realizzate da enti pubblici o si estenda anche a quelle di iniziativa privata.
Codesto Dipartimento chiarisce che la problematica sorge dalla richiesta di deroga avanzata dal Consiglio comunale di Termini Imerese per la realizzazione da parte di una associazione ONLUS, su area concessa dal Consorzio A.S.I. di Palermo nell'ambito dell'agglomerato industriale di Termini Imerese, di un'aviosuperficie e di un hangar destinati, oltre che ad esigenze del complesso industriale, anche ad interventi di pubblica utilità connessi alla protezione civile (appoggio ed assistenza agli aerei antincendio, atterraggio di aerei soccorso, base di addestramento per la protezione civile, corpo forestale ecc., riprese aeree per monitoraggio territorio) e localizzati nella fascia dei 150 metri dalla sponda di un fiume.
La deroga, deliberata dal predetto consiglio comunale, che ha ritenuto l'impianto di preminente interesse pubblico, ha ottenuto il parere favorevole del Consiglio regionale dell'urbanistica.
La questione è stata sollevata dalla Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Palermo che, interpellata da codesto Dipartimento, si è pronunciata negativamente ritenendo che la natura privata del soggetto richiedente osti alla concessione della deroga.


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
L'art.57 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71, recante "Norme integrative e modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione siciliana in materia urbanistica.", dispone che:
"Disposizioni di tutela particolare.
Con l'osservanza delle procedure previste dall'articolo 16 della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, possono essere concesse deroghe a quanto previsto dalla lettera a) del primo comma dell'articolo 15 della medesima legge limitatamente a:
a) opere pubbliche o dichiarate di preminente interesse pubblico;
b) opere di urbanizzazione primaria e secondaria connesse ad impianti turistico-ricettivi esistenti, nonché ad ammodernamenti strettamente necessari alla funzionalità degli stessi complessi.".

Gli articoli 15 e 16 della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, recante "Provvedimenti per lo sviluppo del turismo in Sicilia.", rispettivamente così dispongono:
"Art. 15 - Ai fini della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti prescrizioni:
a) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla battigia; entro detta fascia sono consentite opere ed impianti destinati alla diretta fruizione del mare, nonché la ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi già realizzati;
b) entro la profondità di metri 500 a partire dalla battigia l'indice di densità edilizia territoriale massima è determinato in 0,75 mc/mq;
c) nella fascia compresa fra i 500 ed i 1.000 metri dalla battigia l'indice di densità edilizia territoriale massima è determinato in 1,50 mc/mq;
d) le costruzioni, tranne quelle direttamente destinate alla regolazione del flusso delle acque, debbono arretrarsi di metri 100 dalla battigia dei laghi misurata nella configurazione di massimo invaso;
e) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 200 dal limite dei boschi, delle fasce forestali e dai confini dei parchi archeologici.
Nell'ambito del territorio della Regione non è applicabile la disposizione contenuta nel terzo comma dell'art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765.";

"Art. 16 - Il consiglio comunale, con deliberazione adottata a maggioranza di due terzi dei componenti, può avanzare al Presidente della Regione motivata istanza di deroga relativamente agli indici di densità fissati dalle lettere b e c del precedente art. 15.
Sull'istanza del consiglio comunale l'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente provvede con proprio decreto, entro centoventi giorni dalla richiesta, previo parere favorevole del Consiglio regionale dell'urbanistica e previa acquisizione del concerto dell'Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione, che si pronuncia entro il termine di sessanta giorni dalla richiesta."


3. Come sopra visto, l'art.57, l.r. n.71/78 cit. estende la particolare procedura prevista dall'art.16, l.r. n.78/76 cit. per la deroga agli indici di densità fissati dalle lettere b) e c) del precedente art.15, anche per la deroga alla previsione di cui alla lettera a) del medesimo art.15 nel caso, tra l'altro, di realizzazione di opere pubbliche o dichiarate di preminente interesse pubblico.Si tratta certamente di una norma di stretta interpretazione, come lo stesso legislatore ha indicato, utilizzando l'avverbio "limitatamente".

Ora, la categoria delle opere di interesse pubblico può essere più agevolmente individuata proprio attraverso la distinzione della stessa rispetto a quella delle opere pubbliche, distinzione spesso ricorrente nella legislazione speciale.
Va innanzitutto premesso che non sempre in dottrina ed in giurisprudenza è chiaro il concetto di opera pubblica e di opera di preminente interesse pubblico e ciò deriva dal fatto che non si rinviene, nella nostra legislazione, un uso lessicale appropriato del termine.

Tuttavia, mentre la commistione appare frequente nelle leggi (ad esempio di finanziamento) concernenti l'esecuzione di particolari interventi, è nel campo espropriativo che è più agevole il discernimento tra le due categorie.
In questo campo, la distinzione tra opere pubbliche ed opere di pubblica utilità infatti non è priva di rilevanza, soprattutto per quanto concerne l'individuazione del regime giuridico -e quindi del procedimento- applicabile.
Dai contributi forniti dalla dottrina e giurisprudenza in questo settore normativo, come anche in quello dei lavori pubblici, si possono trarre utili indicazioni.
Occorre peraltro chiarire che i termini "pubblica utilità", "pubblico interesse", "interesse collettivo", "interesse generale" ed altri sono sostanzialmente equivalenti.

Ora, partendo dalla nozione di opera pubblica, appare senz'altro prevalente l'opinione che richiede, per individuare la natura pubblica dell'opera, la coesistenza di tre elementi costituiti dalla natura pubblica del soggetto che realizza l'opera e al quale appartiene, la natura immobiliare della stessa e la destinazione al conseguimento di un pubblico interesse (v., ad esempio, Trattato di diritto amministrativo - Volume 27, a cura di G.Leone e A.Marotta, CEDAM 1997 p. 140; N.Centofanti, L'espropriazione per pubblica utilità, Giuffrè, 2^ edizione, 2003).
Pertanto, le opere pubbliche sono anch'esse opere di pubblica utilità perchè sono realizzate per motivi di interesse generale.

A differenza della nozione di opera pubblica nella quale, come visto, l'elemento finalistico è necessario ma non sufficiente, nell'opera di pubblica utilità tale elemento acquista importanza predominante, in quanto è proprio grazie ad esso che l'opera, prescindendo dal soggetto che la esegue, può essere sottoposta alla disciplina dell'opera di pubblico interesse.

In ultima analisi, si tende a contrapporre l'opera pubblica all'opera di pubblica utilità, riconoscendo in quest'ultima ciò che, pur soddisfacendo interessi collettivi e possedendo un carattere immobiliare, non è realizzato da un ente pubblico, ma da un soggetto privato.

D'altra parte, l'opera di pubblica utilità quando è eseguita dal privato, lo è per scopi privati; solo che essa è atta a soddisfare anche un interesse pubblico (il che giustifica, per esempio, la legittimazione del privato ad avvalersi dell'eccezionale misura dell'espropriazione per pubblica utilità).

Ciò posto, occorre altresì rilevare che non esistono criteri oggettivi che determinano quando un'opera sia di pubblica utilità: il criterio è meramente formale.
Infatti, il concetto di pubblica utilità o preminente interesse pubblico, non è statico ed immodificabile, ma dinamico e soggetto a continue variazioni ed evoluzioni dovute a mutati apprezzamenti della coscienza sociale, che tende ad individuare ed assecondare le svariate e diversificate esigenze della collettività (v., sul punto, Trattato di diritto amministrativo cit.).
E' indispensabile, pertanto, nell'ottica legislativa, che qualsiasi opera si intenda realizzare da parte di un ente pubblico o di un soggetto privato, sia contemplata e prevista da una disciplina specifica.

Tornando alla disposizione di cui all'art.57, l.r. n.71/1978 cit., pare allo Scrivente che il legislatore, introducendo la deroga, oltre che per le opere pubbliche, anche per le opere di preminente interesse pubblico, abbia inteso riferirsi anche alle opere realizzate da privati, purchè "dichiarate" di preminente interesse pubblico. La dichiarazione è, infatti, il riconoscimento formale che gli scopi, cui tende l'opera, rispondono ad un preminente interesse pubblico.

Nel caso in esame, da quanto riferito (e allegato) allo Scrivente, il comune ha accertato la finalizzazione dell'opera (anche) a scopi di pubblico interesse. Sembra, dunque, possibile autorizzare l'opera in deroga all'art.15, lett. a). l.r. n.78/1976 cit.
Nelle suesposte considerazione è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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