Pos. II  Prot. N. / 92.11.08 



Oggetto: Sperimentazione gestionale ex art. 9 bis d. lgs. 502/92 - Costituzione di società mista per attività di sanificazione ospedaliera ed igienico alberghiera.




Allegati n...........................






ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'
Dipartimento regionale per l'assistenza sanitaria ed ospedaliera e la programmazione
e la gestione delle risorse correnti del Fondo
sanitario
PALERMO






1 - Con nota n. 683 del 19 marzo 2008 codesto Dipartimento ha posto allo Scrivente il seguente quesito.
Un'Azienda ospedaliera ha avanzato la richiesta autorizzazione per avviare una sperimentazione gestionale, ai sensi dell'art. 9 bis del d. lgs. n. 502 del 1992, per attività di sanificazione ospedaliera ed igienico alberghiera, chiedendo al contempo l'autorizzazione di codesto Assessorato alla costituzione di una società mista a capitale pubblico/privato cui conferire le suddette attività. La relativa deliberazione del Direttore generale non è corredata del parere del Collegio sindacale.
Codesto Dipartimento, nel rilevare che " il provvedimento non rientra tra gli atti sottoposti a controllo di cui all'art. 24 della l.r. 2/2007 e che nessuna altra disposizione prevede l'autorizzazione regionale per la costituzione di una Società mista", manifesta perplessità sulla applicabilità alla fattispecie della norma sulla sperimentazione gestionale e chiede l'avviso di quest'Ufficio "in ordine alla richiesta di autorizzazione alla costituzione della Società mista laddove l'Azienda Ospedaliera provvedesse in caso di parere autorizzato alla soppressione dei posti previsti in pianta organica per l'espletamento della medesima attività di sanificazione ospedaliera ed igienico alberghiera".



2 - L'istituto della sperimentazione gestionale, nato con l'art. 4 della legge n. 412 del 1991, finalizzato all'attuazione di forme di collaborazione tra pubblico e privato per sviluppare modelli organizzativi e gestionali innovativi nel sistema sanitario, è stato oggetto di numerosi interventi legislativi.
L'art. 9 bis del d.lgs. n. 502 del 1992, come introdotto dal d. lgs. n. 517 del 1993 e sostituito dal d. lgs. n. 229 del 1999, riconosceva alle Regioni il potere di proposta dei programmi di sperimentazione, assoggettandoli ad un atto autorizzatorio della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome.
L'art. 3 del d.l. n. 347 del 2001 (convertito in legge n. 405 del 2001 ), modificando il suddetto art. 9 bis, attribuisce adesso alle Regioni la competenza ad autorizzare"programmi di sperimentazione aventi a oggetto nuovi modelli gestionali che prevedano forme di collaborazione tra strutture del Servizio sanitario nazionale e soggetti privati, anche attraverso la costituzione di società miste a capitale pubblico e privato" ed alla loro motivata adozione.
Spetta, poi, alla Conferenza permanente Stato/Regioni ( "avvalendosi dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali") la verifica annuale dei risultati conseguiti dalla sperimentazione.
Con riferimento al quesito concernente l'ambito applicativo della sperimentazione gestionale in parola, va subito rilevato che le perplessità manifestate al riguardo da codesto Dipartimento risultano condivisibili.
Pur se non espressamente delimitato dal legislatore l'ambito di operatività dell'istituto, il concetto di sperimentazione gestionale è legato all'idea di individuare forme organizzative alternative a quelle ad esclusiva connotazione pubblicistica, finalizzate alla prestazione ed erogazione dei servizi sanitari in senso stretto. Comprensibile risulta, così, una regolazione che, come quella in esame, risulta limitativa rispetto alla piena capacità di diritto privato degli enti pubblici. Regolazione che appare giustificata se riferita alle attività più strategiche dell'ente e più intimamente legate alle esigenze di garanzia e tutela della salute.
Il riferimento contenuto nel corpo dell'art. 9 bis in questione ai servizi direttamente connessi all'assistenza alla persona ( comma 2, lett. e) ed ai compiti diretti di tutela della salute ( commi 3 e 4 ), pur se non esplicitamente espresso in via generale come ambito di applicabilità della sperimentazione, induce a ritenere che l'attenzione del legislatore sia stata dedicata alla disciplina particolare di forme di collaborazione pubblico/privato in un campo concernente i servizi sanitari in senso stretto.
In tal senso si è pronunciato il TAR Lombardia che, con una articolata sentenza ( n. 462 del 2003), ha affermato che "il tenore delle predette disposizioni impone quindi di ritenere esclusi dall'ambito della sperimentazione i servizi..meramente strumentali ai fini dell'espletamento del medesimo Servizio pubblico sanitario", concludendo che "la stessa norma si riferisce ai soli compiti di assistenza alla persona direttamente connessi alla tutela della salute, propri del Servizio pubblico sanitario, e non può essere estesa oltre il predetto ambito di applicazione considerato il suo carattere particolare ed eccezionale".
Conformemente, che l'ambito della sperimentazione gestionale di cui all'art. 9 bis del d. lgs. n. 502 del 1992 è limitato ai soli compiti diretti di tutela della salute è stato affermato in più sedi.
Così il rapporto sull'aziendalizzazione della sanità in Italia dell'Osservatorio sulla funzionalità delle Aziende sanitarie italiane (OASI), distinguendo tra attività sanitarie ed attività di supporto (servizi alberghieri, immobiliari, tecnici ) , afferma che "si ha una sperimentazione gestionale quando l'esperienza di collaborazione ha ad oggetto l'attività sanitaria; in caso contrario si ha una semplice operazione di collaborazione o partnership".
Analogamente, , il Direttore dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali (ASSR, istituita con d. lgs. 266/93), nell'ambito dell'attività di monitoraggio delle sperimentazioni gestionali, ha rilevato che con il nuovo testo dell'art. 9 bis come introdotto dal d. lgs. 229/1999, "si è chiarito che le sole forme di sperimentazione soggette alla procedura di autorizzazione sono quelle che comportano la costituzione di società miste con compiti diretti di assistenza alla persona. Le altre sono state perciò escluse dalla procedura autorizzatoria e si possono attuare liberamente nella
riorganizzazione aziendale." Sono stati così individuati tre ambiti di intervento:
- forme innovative di collaborazione tra soggetti pubblici e privati per lo svolgimento di compiti diretti di tutela della salute (autorizzazione in base all'articolo 9-bis);
- forme innovative di collaborazione tra soggetti pubblici e privati non per compiti diretti di tutela della salute o altre forme di sperimentazioni, promosse liberamente dalle aziende;
- forme innovative promosse dal ministero della Salute con il finanziamento di progetti di ricerca su modelli organizzativi e gestionali innovativi.
Rientra, pertanto, nella sperimentazione gestionale la prima tra le suddette forme di collaborazione, mentre la seconda costituisce la vera e propria esternalizzazione delle attività strumentali e di supporto. A quest'ultima veniva affiancata già l'ipotesi di società a partecipazione pubblica e privata dalle linee di guida n. 2/96 del Ministero della sanità relative al profilo aziendale dei soggetti gestori dei servizi sanitari; ed alla sua autorizzazione provvede l'art. 29 della l. 448/2001 che, anche in deroga alle vigenti disposizioni, consente alle pubbliche amministrazioni di costituire soggetti di diritto privato ai quali affidare lo svolgimento di servizi svolti in precedenza.
La sperimentazione gestionale, non inventando cioè nuovi strumenti di esternalizzazione, viene prevista con specifiche garanzie di controllo preventivo (autorizzazione ) e successivo (verifica dei risultati conseguiti ) in un ambito ristretto alle attività concernenti compiti diretti di tutela della salute. L'ultimo comma dell'art. 9 bis in questione vieta, infatti, in questo campo alle aziende del servizio sanitario di costituire società di capitali al di fuori dei programmi di sperimentazione disciplinate dallo stesso articolo 9 bis. Scopo della norma è proprio quello di evitare che la società mista possa rappresentare uno strumento di esternalizzazione delle tipiche attività istituzionali delle aziende sanitarie ( così Consiglio di Stato V, sent. 4594 del 2003).
In base alle precedenti considerazioni, esulando la proposta dell'Azienda ospedaliera dall'ambito della sperimentazione gestionale ex art. 9 bis del d. lgs. n. 502/92, non va applicata la procedura autorizzatoria ( alla sperimentazione "anche attraverso la costituzione di società miste" ) prevista dalla detta norma.
In ordine alla prospettata soppressione dei posti previsti in pianta organica per l'espletamento dell'attività ascritta alla società mista ( cui esternalizzare i servizi in questione ), si rinvia alle procedure di controllo previste dall'art. 65, c. 3, della l.r. n. 25 del 1993 riferibili agli atti in parola.
Quanto alle modalità di esternalizzazione, queste saranno dettate dal rispetto della pertinente normativa ed in particolare delle regole per la scelta del contraente privato nella costituzione di società miste e per l'affidamento diretto nel caso di società a totale partecipazione pubblica.
Considerato, comunque, che il quesito in oggetto concerne interpretazione di norma nazionale ( art. 9 bis d. lgs. 502/92 ), si suggerisce di interpellare i competenti uffici centrali dell'Amministrazione statale al fine di una corretta ed uniforme applicazione della norma.



3 - A' termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FONS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.


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