POS. II Prot._______________/49.11.2008

OGGETTO: Lavoro - Contratti di collaborazione coordinata e continuativa con esperti informatici - Proroga nelle more della stabilizzazione ex art.3, comma 92, legge finanziaria 2008 - Possibilità.




ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'
Dipartimento Osservatorio Epidemiologico
PALERMO








1. Con nota prot. n.DOE/1/0172 del 13 febbraio 2008 codesto Dipartimento, premesso di utilizzare con contratti di collaborazione coordinata e continuativa ex art.7, D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165 e succ. mod. e integraz. cinque periti informatici e due esperti web e che i predetti contratti, più volte rinnovati, sono prossimi alla scadenza, ha chiesto il parere dello Scrivente sulla questione che qui di seguito si rappresenta.
Codesto Dipartimento, innanzitutto, richiama la stabilizzazione dei lavoratori subordinati a tempo determinato così come disciplinata dall'art.1, comma 558 della L. 27 dicembre 2006, n.296 (legge finanziaria 2007); ricorda il precedente parere 89.11.2007 reso con nota prot. n.7758 del 3 maggio 2007 (nel quale si chiariva che, per i lavoratori a tempo determinato, la stabilizzazione per regioni ed enti locali è regolamentata dall'art.1, comma 558, della legge finanziaria 2007) e sottolinea l'ampliamento dei margini di applicazione per la stabilizzazione dei lavoratori a tempo determinato recato dall'art.3, comma 90, della L. 24 dicembre 2007, n.244 (legge finanziaria 2008).
Codesto Dipartimento si sofferma, poi, sull'art.3, comma 92, della finanziaria 2008 che consente alle amministrazioni che procedono alla stabilizzazione dei dipendenti a tempo determinato di continuare ad avvalersi dei medesimi nelle more della predetta procedura di stabilizzazione.
Tutto ciò considerato, codesta Amministrazione, premesso altresì che intenderebbe continuare ad utilizzare i collaboratori coordinati e continuativi di cui sopra, ha chiesto allo Scrivente se sia possibile "un'interpretazione estensiva della richiamata disposizione legislativa, (l'art.3, comma 92, L. n.244/2007 ult. cit.) e cioè se la stessa possa essere intesa come riconoscimento della discrezionalità dell'Amministrazione di continuare ad avvalersi del personale anche nell'attesa dell'avvio delle procedure di stabilizzazione".



2. Prima di affrontare la questione suesposta, per non incorrere in equivoci di sorta, va chiarito che occorre tenere distinte le due categorie dei lavoratori a tempo determinato, da una parte, e dei soggetti con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa, dall'altra, diversa essendone la natura giuridica, la disciplina e, per quel che in questa sede interessa, i presupposti e le condizioni per la stabilizzazione.

I contratti a tempo determinato, che rientrano nella più ampia categoria dei contratti di lavoro subordinato, avevano il loro riferimento normativo nella vecchia formulazione dell'art.36, D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165, di recente integralmente sostituito dall'art.3, comma 79, L. 24 dicembre 2007, n.244.

Per i lavoratori a tempo determinato, e solo per essi, la L. 27dicembre 2006, n.296(legge finanziaria 2007) dispone che, a decorrere dalla data di entrata in vigore della medesima, le Regioni e gli Enti locali, fermo restando il rispetto delle regole del patto di stabilità interno, possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della stessa legge, nonchè del personale di cui al comma 1156, lettera f), purchè sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge: così art.1, comma 558 (che chiarisce, altresì, che alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive); parzialmente differente è la previsione contenuta nell'art.1, comma 519, per le amministrazioni statali.

La legge finanziaria 2007, dunque, ha introdotto la possibilità per le Regioni di stabilizzare i lavoratori a tempo determinato ivi indicati, mentre per i contratti in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa (in seguito: co.co.co.) ha previsto unicamente l'obbligo di riservare ad essi una quota delle assunzioni a tempo determinato: così art.1, comma 560 per le Regioni e gli enti locali (similmente, art.1, comma 529, per le amministrazioni statali).

Ciò posto, non è inutile sottolineare che nel precedente parere n.80.11.2007 sopra citato, richiamato da codesto Dipartimento, lo Scrivente, nel chiarire termini e condizioni per la stabilizzazione introdotta dalla legge finanziaria 2007, aveva avuto riguardo unicamente ai lavoratori a tempo determinato, considerato che a questa categoria di lavoratori si faceva espressamente riferimento nella richiesta di parere, e considerato altresì che, in ogni caso, era l'unica categoria stabilizzabile secondo le disposizioni della legge finanziaria 2007.

3. Tutto ciò chiarito, si può passare ad esaminare le nuove disposizioni recate dalla L. 24 dicembre 2007, n.244 (in seguito: legge finanziaria 2008) con specifico riferimento, secondo quanto richiesto da codesto Dipartimento, ai co.co.co., al fine di verificare se sia possibile continuare ad avvalersi di tale personale nelle more della stabilizzazione.

Ora, la legge finanziaria 2008, da un lato, procedendo sulla strada già tracciata dalla precedente legge finanziaria 2007, ha ampliato i margini applicativi ivi previsti per la stabilizzazione dei lavoratori a tempo determinato (v., al riguardo, art.3, comma 90, lett. b), dall'altro, ha allargato la platea di soggetti che possono essere interessati dalla stabilizzazione, estendendola ai co.co.co.
Il più rilevante ampliamento nella utilizzazione dello strumento della stabilizzazione contenuto nella legge finanziaria 2008 è, infatti, la previsione contenuta nell'art.3, comma 94, che testualmente così dispone:
"94. Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30 aprile 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. È comunque escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché il personale a contratto che svolge compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca." (art.3, comma 94, L. n.244/2007 cit.).
La finanziaria 2008, dunque, pur non imponendo la stabilizzazione del personale ivi indicato, che rimane una scelta dell'ente che vi procede, tuttavia, in considerazione dei differenti tempi di maturazione dei requisiti, impone alle P.A. di darsi uno specifico piano per le "progressive" stabilizzazioni.

La lettera b) della disposizione testè citata introduce indubbiamente una novità di grande rilievo, visto che la finanziaria 2007 prevedeva per i co.co.co. unicamente l'obbligo della riserva per le assunzioni a tempo determinato disposte dalle stesse amministrazioni.
Tuttavia la disposizione, come si vedrà in seguito, con riferimento ai co.co.co. dà luogo a molteplici dubbi interpretativi.

Per rispondere al quesito formulato da codesto Dipartimento, occorre, infine, richiamare altre due specifiche disposizioni della legge finanziaria 2008, la quale:
- fissa come principio di carattere generale, sia per le amministrazioni statali che per le regioni e gli enti locali, la possibilità di continuare ad avvalersi del personale a tempo determinato che si intende stabilizzare nelle more dell'effettuazione delle relative procedure (art.3, comma 92, L. n.296/2007 cit. :"Le amministrazioni di cui al comma 90 continuano ad avvalersi del personale di cui al medesimo comma nelle more delle procedure di stabilizzazione"). Tale disposizione, per l'anno 2007, era dettata unicamente per le amministrazioni statali e la sua estensione alle altre amministrazioni era stata disposta in via interpretativa dal Dipartimento della funzione pubblica con la propria direttiva del 30 aprile 2007;

- stabilisce, altresì, che possono continuare ad essere utilizzati dalle P.A. non solo, come visto, i dipendenti a tempo determinato che l'ente ha deciso di stabilizzare, ma anche i co.co.co. che le amministrazioni hanno già assunto a tempo determinato a seguito dello svolgimento delle procedure concorsuali previste dalla legge finanziaria 2007 (art.3, comma 95 - "Impiego da parte delle pubbliche amministrazioni del personale assunto con contratto a tempo determinato. Anche per le finalità indicate dal comma 94, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 90, nel rispetto dei vincoli finanziari e di bilancio previsti dalla legislazione vigente, possono continuare ad avvalersi del personale assunto con contratto a tempo determinato sulla base delle procedure selettive previste dall'articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.");

La finanziaria 2008 non contiene, però, una analoga previsione che consenta la proroga dei co.co.co. nelle more della stabilizzazione ex art.3, comma 94, lett b).


4. Passando all'esame della problematica sottoposta allo Scrivente, si osserva quanto segue.
Codesto Dipartimento, nel chiedere chiarimenti allo Scrivente in ordine alla prorogabilità dei co.co.co. nelle more della stabilizzazione per essi prevista dalla finanziaria 2008, a ben vedere, sottopone la questione sotto un duplice profilo che si può così sintetizzare: se è possibile estendere analogicamente la possibilità di proroga prevista dall'art.3, comma 92, per i lavoratori a tempo determinato anche ai co.co.co. e, in caso affermativo, se è possibile continuare ad avvalersi dei co.co.co. non solo nelle more di una stabilizzazione avviata, ma "anche nell'attesa dell'avvio delle procedure di stabilizzazione".

Il primo profilo, come anticipato sopra, rimane assorbito a monte da una più ampia problematica che involge la stabilizzazione stessa dei co.co.co., dal momento che le disposizioni citate pongono rilevanti dubbi applicativi in ordine ai quali, peraltro, trattandosi di interpretazione di normativa statale che richiede un'applicazione uniforme sull'intero territorio nazionale, è opportuno attendere la circolare di prossima pubblicazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica.

Quest'ultimo, sentito per le vie brevi dallo Scrivente, ha confermato di non avere ancora sciolto due ordini di perplessità in ordine all'impatto applicativo delle disposizioni della finanziaria 2008 in materia di co.co.co.
Il dubbio applicativo di maggiore rilievo nasce dall'inciso contenuto nel comma 94 dell'art.3 della legge finanziaria 2008 "fermo restando quanto previsto dal ...comma 560 della legge finanziaria 2007", dal momento che di questo inciso possono essere date varie letture, tra cui anche quella per cui i co.co.co. potrebbero essere stabilizzati solo dopo che essi abbiano visto trasformato il loro rapporto in assunzione a tempo determinato ex art.1, comma 560, L. n.296/2006 cit.
In altri termini, non è ancora chiaro se i co.co.co. potranno essere assunti a tempo indeterminato ovvero se potranno essere assunti unicamente a tempo determinato, passando attraverso una prova selettiva. A tale riguardo, dunque, il Dipartimento dovrà chiarire se c'è la possibilità di una stabilizzazione immediata o se è necessario che essi siano prima assunti a tempo determinato.

Altro dubbio, condiviso dal Dipartimento della funzione pubblica, è quello, specificamente sollevato da codesta Amministrazione, relativo alla mancata previsione da parte del legislatore della possibilità di avvalersi dei co.co.co nelle more delle procedure di stabilizzazione.

Non spettando allo Scrivente indicare soluzioni che possano porsi in contrasto con le direttive ministeriali di prossima emanazione, si invita codesto Dipartimento ad attendere i suddetti chiarimenti prima di avviare il percorso di stabilizzazione dei co.co.co., di modo che questo possa essere effettuato con le modalità che saranno indicate a livello ministeriale e, dunque, in maniera uniforme sull'intero territorio statale.

In ogni caso, tuttavia, con riferimento al secondo profilo del quesito posto, sembra chiaro che nella logica del legislatore, la possibilità di continuare ad avvalersi del personale (a tempo determinato, secondo la lettera della legge) è strettamente legata all'avvio della procedura di stabilizzazione con la predisposizione di un piano ex art.3, comma 94 citato. Infatti, la finanziaria 2008, da un lato, non impone la stabilizzazione del personale ivi indicato, che rimane una scelta dell'ente che vi procede, dall'altro, vincola la proroga all'avvio della stabilizzazione stessa.

Su quest'ultimo punto si impongono ancora due ordini di precisazioni a beneficio di codesta Amministrazione e cioè che:
- il Dipartimento della funzione pubblica nel parere n.2/2008 dell'Ufficio per il Personale delle Pubbliche Amministrazioni, in relazione alle procedure di stabilizzazione in generale, partendo dalla considerazione che le procedure di stabilizzazione non sono da considerare come accessi di personale dall'esterno, ha affermato che le amministrazioni possono effettuare le stabilizzazioni entro il limite del 50% dei posti della dotazione organica che il piano annuale delle assunzioni intende coprire, rimanendo almeno il restante 50% da destinare ai concorsi esterni.
Secondo il Dipartimento della funzione pubblica la stabilizzazione di un numero di dipendenti superiore alla percentuale del 50%, considerata dalla Corte costituzionale una salvaguardia al principio dell'adeguato accesso dall'esterno mediante concorsi, costituisce una violazione ai principi desunti dall'art.97, comma 3, della Costituzione.
Dal parere si ricava anche l'illegittimità della scelta di attuare la programmazione triennale delle assunzioni effettuando nel primo anno (il 2008, in questo caso) solo le stabilizzazioni e posticipando agli anni successivi le assunzioni per concorso;

- in base alla disposizione generale che regolamenta i rapporti di co.co.co., e cioè l'art.7\, D.Lgs. n.165/2001 (modificato dall'art.3, comma 76 della legge finanziaria 2008) si può ricorrere a co.co.co, tra l'altro, solo per prestazioni di natura temporanea, altamente qualificata e, come chiarito dal Dipartimento della funzione pubblica, non per attività ordinarie (parere UPPA n.5 del 21.1.2008).
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.