POS. II Prot._______________/43.11.2008

OGGETTO: Lavoro - L.S.U. - Contratti a tempo determinato ex art.12, l.r. n.85/1995 - Compatibilità con l'art.36, D.Lgs. n.165/2001, come modificato dall'art.3, comma 79, L. n.244/2007.




ASSESSORATO REGIONALE DEL LAVORO, DELLA PREVIDENZA SOCIALE, DELLA FORMAZIONE E DELL'EMIGRAZIONE -
Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale



e, p.c.  ASSESSORATO REGIONALE DELLA FAMIGLIA, DELLE POLITICHE SOCIALI E DELLE AUTONOMIE LOCALI 
   

LORO SEDI






1. Con nota prot. n. 524/Serv.V del 5 febbraio 2008 codesta Agenzia ha chiesto l'avviso dello Scrivente in merito ai contratti di diritto privato a tempo determinato e/o parziale di cui all'art.12 della legge regionale 21 dicembre 1995, n.85 e succ. mod. e integraz. finalizzati all'inserimento lavorativo dei soggetti impegnati in attività socialmente utili.
Al riguardo, codesta Amministrazione richiama in particolare:
- il comma ottavo della disposizione citata, come modificato dall'art.4, l.r. 14 aprile 2006, n.16, che dispone che i predetti contratti di diritto privato possono avere durata da uno a cinque anni e possono essere confermati alla scadenza;
- l'art.2, comma 1, l.r. 31 dicembre 2007, n.27 che autorizza l'Assessorato regionale del lavoro, della previdenza sociale, della formazione professionale e dell'emigrazione a disporre, per l'anno 2008, la prosecuzione degli interventi in favore dei soggetti in atto impegnati nelle attività socialmente utili di cui all'art.1, l.r. 28 dicembre 2004, n.17;
- la circolare assessoriale 10 gennaio 2007, n.87 che, nel diramare direttive attuative e chiarimenti in relazione all'ultima disposizione citata, stabilisce che i contratti di cui all'art.12, l.r. n.85/1995 cit. e succ. mod., confermati dagli enti finanziatori e utilizzatori per un ulteriore periodo di tre anni ai sensi dell'art.39, comma 2, l.r. 3 dicembre 2003, n.20, cui va a scadere nel corso dell'anno 2008 l'ultima annualità della conferma, potranno essere stipulati ai sensi della l.r. 14 aprile 2006, n.16 con rapporto di lavoro a tempo parziale a 24 ore.
In riferimento al richiamato quadro normativo codesta Agenzia, già interpellata da un comune sulla questione, ha chiesto se il medesimo sia compatibile con l'art.36 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165, come integralmente riformulato dall'art.3, comma 79, l. 24 dicembre 2007, n.244, che restringe fortemente la possibilità per le amministrazioni di stipulare contratti di lavoro a tempo determinato.
L'orientamento dell'Amministrazione cui si risponde è quello di ritenere l'art.12, l.r. n.85/1995 e succ. mod. e integraz. "lex specialis e, in quanto tale, prevalente sui principi generali contenuti nella legge n.244/2007".


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
Restringendo la ricognizione del quadro normativo in materia di lavoratori socialmente utili, invero assai complesso e stratificato, alla fattispecie richiamata da codesta Amministrazione, occorre ricordare che i contratti a termine per l'impiego di lavoratori socialmente utili sono stati originariamente previsti dall'art.12 della legge regionale 21 dicembre 1995, n.85 quali modalità di attuazione di progetti di utilità collettiva.

Successivamente, l'art.39, l.r. 3 dicembre 2003, n.20 ha autorizzato la conferma, da parte degli enti utilizzatori, dei contratti di cui all'art.12, l.r. n.85/1995 cit., per un ulteriore periodo di tre anni, purchè sussistesse l'interesse all'espletamento della prestazione.

Di recente, come ricorda codesta Amministrazione, l'art.4, l.r. 14 aprile 2006, n.16 ha recato modifiche all'art.12, l.r. n.85/1995 cit., sostituendo in particolare il comma ottavo della citata norma, che originariamente prevedeva per tali contratti una durata da uno a tre anni e che ora dispone che "I contratti di cui al presente articolo possono avere durata da uno a cinque anni e possono essere confermati alla scadenza" (art.12, comma ottavo, l.r. n.85/1995 e succ. mod.).
Infine, l'art.2, primo comma, l.r. 31 dicembre 2007, n.27 ha autorizzato l'Assessorato regionale del lavoro a disporre, per l'anno 2008, la prosecuzione degli interventi in favore dei soggetti in atto impegnati nelle attività socialmente utili di cui all'art.1, l.r. 5 novembre 2001, n.17 e, dunque, anche di quelle che traggono origine dall'art.12, l.r. n.85/1995 cit.

Ciò posto, secondo quanto chiesto da codesta Agenzia, occorre verificare se la nuova formulazione dell'art.36, D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165, osta alla prosecuzione degli interventi in favore dei soggetti impegnati in attività socialmente utili, come da ultimo disposta con l'art.2, primo comma, L.r. 31 dicembre 2007, n.27.
In effetti, l'art.3, comma 79, L. n.244/2007 cit. ha integralmente riformulato l'art.36, D.Lgs. n.165/2001 cit. trasformandolo da norma che consentiva espressamente l'applicazione delle disposizioni di diritto privato sul lavoro flessibile nella pubblica amministrazione, in norma che esclude, oggi, la possibilità di utilizzare tali forme di lavoro e che impone solo il tempo indeterminato salvo alcune eccezioni tassativamente previste.
Ciò significa che la disciplina del lavoro a termine e flessibile per le pubbliche amministrazioni è esclusivamente quella dell'art.36, D.Lgs. n.165/2001, che consente i contratti di durata non superiore ai tre mesi o per far fronte a esigenze stagionali, salve le eccezioni specifiche ai vincoli sul lavoro flessibile previste ai commi 8-11 della norma medesima.
Il contratto a tempo indeterminato diviene, in ultima analisi, la forma sostanzialmente esclusiva di lavoro presso le pubbliche amministrazioni.

La problematica impone, pertanto, di verificare se i contratti stipulati ai sensi dell'art.12, l.r. n.85/1995 cit. abbiano quella diversa connotazione previdenziale, di sostegno all'occupazione, che li porrebbe al di fuori del campo di applicazione delle disposizioni dettate in materia di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato in senso stretto, facendoli rientrare nell'ambito del c.d. workfare.
Va da sè che, di contro, ove i predetti contratti dovessero integrare a pieno titolo la fattispecie del contratto di lavoro subordinato a tempo determinato nella P.A., prima consentita sia pure entro certi limiti, ed ora pressochè esclusa dall'art.36, D.Lgs. n.165/2001 cit., si dovrebbe concludere per l'illegittimità della proroga degli stessi.

Al riguardo si possono svolgere diversi ordini di considerazioni.
Come già diffusamente affrontato da questo Ufficio (v. parere n.6.11.2006, reso con nota prot. n.3625 del 2006) i contratti di cui all'art.12, l.r. n.85/1995 cit. non costituivano un rapporto di lavoro, ma un rapporto di workfare e cioè un rapporto di natura previdenziale che trova il suo parametro costituzionale nell'art.38, Cost.
Successivamente i contratti hanno assunto la connotazione di misure di fuoriuscita per effetto dell'art.2, l.r. 31 marzo 2001, n.2 senza tuttavia perdere una loro specialità in termini soggettivi, di disciplina e di fonte di finanziamento, come risulta dalla legislazione regionale in materia che costituisce un corpus dotato di una propria specialità (v., anche, parere n.97.11.2006).

In secondo luogo, si deve richiamare l'art.77, comma 2, l.r. 28 dicembre 2004, n.17 che esclude l'applicabilità "ai contratti a termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili" delle disposizioni di cui al D.Lgs. 6 settembre 2001, n.368 che reca la disciplina del lavoro a tempo determinato in attuazione della direttiva 1999/70/CE.
Come già chiarito da questo Ufficio, l'art.77, l.r. ult. cit. sottraendo i predetti contratti alle previsioni di cui al D.Lgs. n.368/2001 cit., ha voluto ribadire la specialità dei medesimi e la loro diversità da quelli di lavoro subordinato a termine (parere n.6.11.2006). La portata della norma ha refluenze non di poco conto. Basta qui considerare che, secondo la disciplina generale di cui al D.Lgs. n.368/2001 cit., i contratti a tempo determinato possono essere prorogati per una sola volta e per una durata complessiva non superiore a tre anni (v. artt. 4 e 5, D.Lgs. ult. cit.); circostanza in sè incompatibile con il regime di proroga dei contratti di diritto privato dei L.S.U.
Nel citato parere lo Scrivente, peraltro, argomentava ulteriormente che "Anche laddove, invece, si reputi che con tali contratti si instaurino rapporti di lavoro di tipo subordinato, occorrerebbe ritenere che il legislatore regionale -considerando che si tratta comunque di rapporti sui generis, stante i termini soggettivi, la disciplina e la fonte di finanziamento previsti dalla legislazione regionale (che, in materia, costituisce un corpus connotato dalla propria specialità)- con la disposizione dell'art. 77 della l.r. 17/2004 abbia inteso escludere tali rapporti dal campo di applicazione della direttiva comunitaria 1999/70/CE del 28 giugno 1999 (della quale il d.l.vo 368/2001 costituisce recepimento); ciò che è possibile rientrando tali rapporti nella fattispecie dei "contratti e rapporti di lavoro definiti nel quadro di un programma specifico di formazione, inserimento e riqualificazione professionale pubblico o che usufruisca di contributi pubblici" prevista dal paragrafo 2, lett. b), della clausola 2 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato attuato con tale direttiva.".

D'altronde, lo stesso legislatore regionale ha continuato a ricomprendere i soggetti titolari dei contratti di cui all'art.12, l.r. n.85/1995 cit. tra i destinatari dei benefici per i lavoratori provenienti dal bacino dei lavori socialmente utili (v. l.r. n.16/2006 cit.).
Appare poi significativo che il legislatore, per queste forme di lavoro diverse dai contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, usi il termine "utilizzazione" che vuole escludere qualsiasi forma di incardinamento, cioè, di assunzione, nell'apparato della P.A.

Quanto si viene affermando in ordine alla specialità che connota i contratti a tempo determinato de quibus, trova riscontro, da ultimo, nella nota n.2476 del 3 marzo 2008 del Dipartimento per gli affari interni e territoriali del Ministero dell'Interno che, nell'impartire istruzioni a Comuni e Prefetture in ordine agli oneri e spese derivanti dalle elezioni politiche, detta "Norme speciali per la Sicilia" specificando (vale la pena riportare testualmente il passaggio) che "Con l'occasione, si rappresenta che non potrà essere ammessa a rimborso dello Stato l'eventuale spesa sostenuta per il lavoro straordinario reso dai lavoratori socialmente utili (LSU) con contratto quinquennale di diritto privato, in quanto detto contratto, rientrante nelle misure previste dalla legislazione regionale per favorire la fuoriuscita dei lavoratori dal bacino degli LSU e per ottenere il contributo a carico della Regione stessa, pur richiamando le disposizioni del contratto nazionale di lavoro del personale degli enti locali per quanto attiene al trattamento economico e all'inquadramento giuridico da riservare ai predetti lavoratori, non comporta la costituzione di un rapporto di pubblico impiego. Pertanto, la mancanza dello "status" di dipendente pubblico non consente di utilizzare i lavoratori in questione per lo svolgimento delle funzioni pubbliche relative agli adempimenti elettorali.".

Per tutto quanto esposto, sembra allo Scrivente che le disposizioni citate da codesto Dipartimento si collocano al di fuori della disciplina generale di cui al novellato art.36, D.Lgs. n.165/2001 cit.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.



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