POS. II Prot._______________/27.11.2008

OGGETTO: Lavoro - Agenzia regionale per la Protezione dell'Ambiente - Personale con rapporti co.co.co. - Problematiche varie.

ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
Dipartimento Territorio e Ambiente

PALERMO

e, p.c.

AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL'AMBIENTE

PALERMO

1. Con nota prot. n.8794 del 31 gennaio 2008 codesto Dipartimento ha inoltrato allo Scrivente la nota prot. n.835 del 18 gennaio 2008 con cui l'Agenzia regionale per la Protezione dell'Ambiente (ARPA) ha chiesto un parere su problematiche concernenti la stabilizzazione del personale non dirigenziale utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa (co.co.co.) presso la medesima e ciò alla luce delle disposizioni di recente recate dalla L. 24 dicembre 2007, n.244 (legge finanziaria 2008).
In particolare, l'ARPA segnala che la citata legge ha introdotto, rispetto alla L. 27 dicembre 2006, n.296 (legge finanziaria 2007), la possibilità per le pubbliche amministrazioni di procedere alla stabilizzazione, oltre che del personale a tempo determinato, anche del personale utilizzato con incarichi di co.co.co., purchè in possesso dei requisiti ivi prescritti (art.3, comma 94, L. n.244/2007 cit.).
La L. n.244/2007 cit., inoltre, ha specificamente autorizzato le Agenzie regionali per l'ambiente a stabilizzare, sempre in presenza delle condizioni e dei requisiti ivi indicati, il personale selezionato dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e presso la stessa in servizio (art.3, comma 113).
Tuttavia, le predette disposizioni apparirebbero in contrasto con la riscrittura dell'art.36, D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165 ad opera dell'art.3, comma 79, della medesima L. n.244/2007 cit..
Il citato art.36, D.Lgs. n.165/2001, nella sua nuova formulazione, limita fortemente la possibilità per le P.A. di assumere personale con contratti di lavoro flessibile; circostanza che, sottolinea l'Agenzia, ha una forte incidenza negativa per la medesima, la quale dispone di un organico molto ridotto e ciò anche a seguito della mancata attuazione delle disposizioni già previste dalla finanziaria 2007, all'art.1, commi 529 e 560.

Tutto ciò premesso, l'ARPA sottopone al parere dello Scrivente le seguenti problematiche.
Innanzitutto, viene chiesto di verificare se sia corretto il percorso di stabilizzazione ex art.3, commi 90, 94 e 113, L. n.244/2007 cit. già attivato dall'ARPA -con la ricognizione interna dei soggetti aventi diritto e con la verifica della disponibilità in organico cui, riferisce ancora l'ARPA, seguirà la predisposizione di un piano per la progressiva stabilizzazione- con riguardo al personale così indicato:
"- dipendenti in servizio con contratto a tempo determinato da almeno tre anni, di cui alcuni con scadenza al 30/06/2008, altri con scadenza al 30/11/2009, e altri ancora con scadenza al 31/12/2009;
- in servizio con contratti di collaborazione coordinata e continuativa alla data del 1 gennaio 2008 presso ARPA Sicilia, da almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, i cui contratti hanno scadenze variabili, ma riconducibili in linea di massima al periodo intercorrente tra febbraio e aprile 2008".
In secondo luogo, premesso che il legislatore nazionale nulla prevede in ordine all'eventuale prosecuzione dei rapporti di lavoro con il personale co.co.co. nelle more delle procedure di stabilizzazione, si chiede se possa estendersi analogicamente al predetto personale quanto previsto all'art.3, comma 92, L. n.244/2007 cit. per il personale a tempo determinato.
Infine, si chiede di chiarire in che termini e modalità possa continuare ad avvalersi di forme contrattuali flessibili e ciò alla luce della nuova formulazione dell'art.36, D.Lgs. n.165/2001 cit.


2. Prima di affrontare la questione suesposta occorre necessariamente chiarire, in via generale, la portata delle disposizioni in materia di stabilizzazione nel pubblico impiego recate dalle due ultime finanziarie statali con specifico riferimento, per quel che in questa sede interessa, alle due distinte categorie dei lavoratori a tempo determinato e dei soggetti in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa.
Per chiarezza espositiva, ci si soffermerà su quelle specificamente dettate per il personale non di ruolo delle Regioni e degli Enti locali, avvertendo che disposizioni analoghe sono state di volta in volta dettate per amministrazioni ed enti statali.

I) La L. 27 dicembre 2006, n.296 (in seguito: legge finanziaria 2007) a tale riguardo dispone:
- che, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge, le Regioni e gli Enti locali, fermo restando il rispetto delle regole del patto di stabilità interno, possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della stessa legge, nonchè del personale di cui al comma 1156, lettera f), purchè sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge: così art.1, comma 558 (che chiarisce, altresì, che alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive); parzialmente differente è la previsione contenuta nell'art.1, comma 519, per le amministrazioni statali;

- per il triennio 2007-2009 la riserva di posti del 60 per cento in favore dei soggetti in servizio presso le P.A. con contratti in rapporto di collaborazione coordinata e continuativa (in seguito: co.co.co.), per la durata complessiva di almeno un anno raggiunta alla data del 29 settembre 2006, attraverso i quali le medesime abbiano fronteggiato esigenze attinenti alle ordinarie attività di servizio, nelle procedure concorsuali per l'assunzione di personale a tempo determinato, nei limiti ed alle condizioni previste dal comma 1-bis dell'art.36, D.Lgs. 30 marzo 2001, n.165: così art.1, comma 560 per le Regioni e gli enti locali (similmente, art.1, comma 529, per le amministrazioni statali).

La legge finanziaria 2007, dunque, ha introdotto la possibilità per le Regioni di stabilizzare i lavoratori a tempo determinato ivi indicati, mentre per i co.co.co. ha previsto unicamente l'obbligo di riservare ad essi una quota delle assunzioni a tempo determinato.

II) La L. 24 dicembre 2007, n.244 (in seguito: legge finanziaria 2008), procedendo sulla strada già tracciata dalla precedente legge finanziaria 2007:
- conferma la possibilità, per le amministrazioni che assumono a tempo determinato di riservare una quota del 60% del totale dei posti programmati ai soggetti con i quali hanno stipulato contratti di co.co.co. (art.3, comma 78, L. n.244/2007 cit. "Resta fermo quanto previsto dall'art.1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n.296");

- dispone, sia per le amministrazioni statali che per le regioni e gli enti locali, il prolungamento di un anno del termine entro cui i dipendenti a tempo determinato possono maturare il requisito dell'anzianità triennale ai fini della eventuale stabilizzazione già prevista per regioni ed enti locali dall'art.1, comma 558, legge finanziaria 2007: tale termine viene infatti spostato dal 29 settembre 2006 al 28 settembre 2007, cioè alla data di approvazione da parte del Governo del progetto di legge finanziaria 2008 (art.3, comma 90, lett. b, L. n.244/2007 cit.; la lettera a) della norma qui richiamata dispone analogamente per amministrazioni ed enti statali).
In questo caso la stabilizzazione potrà essere disposta solo a decorrere dal momento in cui effettivamente tale periodo si è compiuto.
La norma, peraltro, ribadisce espressamente, come premessa di carattere generale, che occorre in ogni caso rispettare il vincolo delle "procedure selettive di natura concorsuale" ovvero di quelle previste da specifiche norme di legge (vincolo, va ricordato, previsto dalla Costituzione);

- fissa come principio di carattere generale, sia per le amministrazioni statali che per le regioni e gli enti locali, la possibilità di continuare ad avvalersi del personale a tempo determinato che si intende stabilizzare nelle more dell'effettuazione delle relative procedure (art.3, comma 92, L. n.296/2007 cit. :"Le amministrazioni di cui al comma 90 continuano ad avvalersi del personale di cui al medesimo comma nelle more delle procedure di stabilizzazione"). Tale disposizione, per l'anno 2007, era dettata unicamente per le amministrazioni statali e la sua estensione alle altre amministrazioni era stata disposta in via interpretativa dal Dipartimento della funzione pubblica con la propria direttiva del 30 aprile 2007;

- stabilisce, altresì, che possono continuare ad essere utilizzati dalle P.A. non solo, come visto, i dipendenti a tempo determinato che l'ente ha deciso di stabilizzare, ma anche i co.co.co. che le amministrazioni hanno assunto a tempo determinato a seguito dello svolgimento delle procedure concorsuali previste dalla legge finanziaria 2007 (art.3, comma 95 - "Impiego da parte delle pubbliche amministrazioni del personale assunto con contratto a tempo determinato. Anche per le finalità indicate dal comma 94, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 90, nel rispetto dei vincoli finanziari e di bilancio previsti dalla legislazione vigente, possono continuare ad avvalersi del personale assunto con contratto a tempo determinato sulla base delle procedure selettive previste dall'articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.").

La finanziaria 2008, oltre ad ampliare i margini applicativi di disposizioni proprie della legge finanziaria 2007, come sopra visto, allarga la platea di soggetti che possono essere interessati dalla stabilizzazione.
Il più rilevante ampliamento nella utilizzazione dello strumento della stabilizzazione contenuto nella legge finanziaria 2008 è, infatti, la previsione contenuta nell'art.3, comma 94 che testualmente così dispone:
"94. Fatte comunque salve le intese stipulate, ai sensi dei commi 558 e 560 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prima della data di entrata in vigore della presente legge, entro il 30 aprile 2008, le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, predispongono, sentite le organizzazioni sindacali, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni per gli anni 2008, 2009 e 2010, piani per la progressiva stabilizzazione del seguente personale non dirigenziale, tenuto conto dei differenti tempi di maturazione dei presenti requisiti:
a) in servizio con contratto a tempo determinato, ai sensi dei commi 90 e 92, in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;
b) già utilizzato con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, e che alla stessa data abbia già espletato attività lavorativa per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio antecedente al 28 settembre 2007, presso la stessa amministrazione, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, commi 529 e 560, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. È comunque escluso dalle procedure di stabilizzazione di cui alla presente lettera il personale di diretta collaborazione degli organi politici presso le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché il personale a contratto che svolge compiti di insegnamento e di ricerca nelle università e negli enti di ricerca." (art.3, comma 94, L. n.244/2007 cit.).
Si tratta indubbiamente di una novità di grande rilievo, visto che la finanziaria 2007 prevedeva per i co.co.co. unicamente l'obbligo della riserva per le assunzioni a tempo determinato disposte dalle stesse amministrazioni.
Tuttavia la disposizione, come si vedrà in seguito, con riferimento ai co.co.co. dà luogo a molteplici dubbi interpretativi.

Infine, per quel che in questa sede interessa, è prevista la stabilizzazione del personale utilizzato nei Progetti operativi "ambiente" e "Difesa suolo" da Regioni, Enti locali ed Agenzie regionali per l'ambiente, disponendo testualmente che:
"A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, gli enti di cui all'articolo 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nonché le Agenzie regionali per l'ambiente (ARPA), fermo restando il rispetto delle regole del patto di stabilità interno, possono procedere, nei limiti dei posti disponibili in organico, alla stabilizzazione del personale non dirigenziale in possesso dei requisiti previsti dall'articolo 1, comma 519, della medesima legge n. 296 del 2006 selezionato dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ai sensi dell'articolo 118, comma 14, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e presso gli stessi funzionalmente utilizzato per supportare l'attuazione del Progetto operativo "Ambiente" e del Progetto operativo "Difesa del suolo", nell'ambito del Programma operativo nazionale di assistenza tecnica e azioni di sistema (PON ATAS) per il Quadro comunitario di sostegno 2000-2006." (art.3, comma 113, L. n.244/2007 cit.).


3. Tutto ciò premesso per linee generali ordine al quadro normativo di riferimento, si passa all'esame delle problematiche suesposte, partendo dall'impatto applicativo dell'art.3, comma 94, della finanziaria 2008 sotto il duplice profilo delle modalità imposte dalla legge per la stabilizzazione e dei soggetti stabilizzabili dall'ARPA, e soffermandosi poi sulla connessa problematica relativa alla prorogabilità (anche) dei co.co.co. nelle more della stabilizzazione.

La finanziaria 2008, pur non imponendo la stabilizzazione del personale ivi indicato, che rimane una scelta dell'ente che vi procede, tuttavia, in considerazione dei differenti tempi di maturazione dei requisiti, impone alle P.A. di darsi uno specifico piano per le "progressive" stabilizzazioni.
In ordine alle modalità del percorso da intraprendere si può sottolineare quanto segue:
- il piano deve essere adottato nell'ambito della programmazione annuale e triennale del fabbisogno di personale per gli anni 2008, 2009 e 2010;
- il piano deve essere adottato "sentite" le organizzazioni sindacali: tale formula va intesa come un vincolo a svolgere una procedura di informazione preventiva rafforzata, nel senso che occorrerà ascoltare le indicazioni provenienti dalle stesse, ovviamente senza un vincolo ad adeguarvisi;
- il termine per l'adozione dei piani per la stabilizzazione è fissato per il prossimo 30 aprile; pare allo Scrivente che il medesimo potrebbe essere considerato ordinatorio visto che non è prevista alcuna sanzione.

In ordine ai soggetti stabilizzabili, l'ARPA ha chiarito che intende stabilizzare a) tanto i lavoratori a tempo determinato b) quanto i co.co.co., ovviamente nel rispetto dei requisiti richiesti dalla legge e sopra ricordati.
Ora, mentre non sorgono particolari problemi applicativi in ordine alla stabilizzazione dei lavoratori subordinati a tempo determinato, si deve avvertire che al momento forti perplessità interpretative sono sorte, già a livello ministeriale, in ordine alla stabilizzazione dei co.co.co.

a) Per i lavoratori a tempo determinato, l'art.3, comma 94, L. n.244/2007 richiama l'art.1, comma 558 della finanziaria 2007 e, dunque, il rispetto del patto di stabilità interno, il limite dei posti disponibili in organico rispetto alla qualifica da assumere e la condizione che deve trattarsi di lavoratori assunti mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge; in caso contrario, occorrerà il previo espletamento di prove selettive. I requisiti di anzianità sono, come sopra visto, quelli previsti all'art.1, comma 558, della finanziaria 2007 ed all'art.3, comma 90, della finanziaria 2008.
Secondo quanto previsto dal comma 92 dell'art.3, L. n.244/2007 l'ARPA può continuare ad avvalersi del personale a tempo determinato nelle more della stabilizzazione.
E' stabilizzabile, come visto, anche il personale indicato al comma 113 dell'art.3 della finanziaria 2008, purchè nel rispetto del patto di stabilità interno e nei limiti dei posti vacanti in organico, ed in possesso dei requisiti di cui al comma 558 dell'art.1 della finanziaria 2007.

b) Per quanto concerne i co.co.co., le disposizioni citate pongono rilevanti dubbi applicativi in ordine ai quali, trattandosi di interpretazione di normativa statale che richiede un'applicazione uniforme sull'intero territorio nazionale, è opportuno attendere la circolare di prossima pubblicazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica.

Quest'ultimo, sentito per le vie brevi dallo Scrivente, ha confermato di non avere ancora sciolto due ordini di perplessità in ordine all'impatto applicativo delle disposizioni della finanziaria 2008 in materia di co.co.co.
Il dubbio applicativo di maggiore rilievo nasce dall'inciso contenuto nel comma 94 dell'art.3 della legge finanziaria 2008 "fermo restando quanto previsto dal ...comma 560 della legge finanziaria 2007", dal momento che di questo inciso possono essere date varie letture, tra cui anche quella per cui i co.co.co. potrebbero essere stabilizzati solo dopo che essi abbiano visto trasformato il loro rapporto in assunzione a tempo determinato ex art.1, comma 560, L. n.296/2006 cit.
In ultima analisi, non è ancora chiaro se i co.co.co. potranno essere assunti a tempo indeterminato ovvero se potranno essere assunti unicamente a tempo determinato, passando attraverso una prova selettiva. In altri termini, il Dipartimento dovrà chiarire se c'è la possibilità di una stabilizzazione immediata o se è necessario che essi siano prima assunti a tempo determinato.

Altro dubbio, condiviso dal citato Dipartimento, è quello, specificamente sollevato dall'ARPA, relativo alla mancata previsione da parte del legislatore della possibilità di avvalersi dei co.co.co nelle more delle procedure di stabilizzazione.

Non spettando allo Scrivente indicare soluzioni che possano porsi in contrasto con le direttive ministeriali di prossima emanazione, si invita l'ARPA ad attendere i suddetti chiarimenti prima di avviare il percorso di stabilizzazione dei co.co.co., di modo che questo possa essere effettuato con le modalità che saranno indicate a livello ministeriale e, dunque, in maniera uniforme sull'intero territorio statale.