Pos. I Prot. _______ /306.07.11
OGGETTO: Stipendi, assegni e indennità - Indennità di fine rapporto - Servizi pre-ruolo - Data di maturazione del credito.
ASSESSORATO REGIONALE
DELLA FAMIGLIA, DELLE POLITICHE SOCIALI E DELLE AUTONOMIE LOCALI
Dipartimento regionale della famiglia, delle politiche sociali e delle autonomie locali.
(rif. n. 13 dicembre 2007, n. 9824)
PALERMO
1. Con la lettera sopra indicata codesto Dipartimento rappresenta che con circolare 28 ottobre 2002, n. 14 -adottata a seguito del parere reso a codesta Amministrazione da questo Ufficio con nota n. 10372/84.02.11 del 19 giugno 2002- sono state fornite direttive in merito a numerosi quesiti formulati dagli enti locali in materia di indennità di fine rapporto; in particolare, con la predetta circolare n. 14/2002 -dopo aver richiamato l'art. 1 del D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, ai sensi del quale il diritto alla indennità di buonuscita si consegue "all'atto della cessazione del servizio"- si è precisato che, per il personale di cui alle leggi regionali n. 37/1978 e n. 8/1981, la cessazione del servizio "può configurarsi al momento della immissione nei ruoli della Regione o dell'ente locale" e, conseguentemente, il diritto alla corresponsione della indennità di buonuscita "dovrebbe spettare" al momento del passaggio in ruolo.
Riferisce altresì codesto Dipartimento che il Tar Lazio, sez. II bis, con sentenza 26 gennaio 2006, n. 1652, ha affermato che"in materia di indennità di fine rapporto, la data di maturazione del credito va individuata in quella di cessazione definitiva dal servizio"; ciò argomentando dall'orientamento della Corte costituzionale espresso nella sentenza n. 401/1993, laddove si legge: " l'indennità per i periodi pre-ruolo prestati anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 152 del 1968 non diventa esigibile alla data di riferimento per la determinazione della base di computo bensì -contemporaneamente all'indennità premio di fine servizio e in aggiunta a questa- alla data di cessazione definitiva del rapporto".
2. Preliminarmente giova richiamare quanto affermato dallo scrivente nel parere n. 10372/2002, citato in epigrafe.
La questione affrontata, per ciò che rileva in questa sede, concerneva l'individuazione -relativamente al personale assunto dagli enti locali con contratto di lavoro a tempo determinato ai sensi delle disposizioni regionali sulla sanatoria edilizia (l.r. n. 37/1985)- del momento in cui sorge il diritto alla corresponsione dell'indennità di buonuscita per il periodo di servizio non di ruolo; in particolare, si trattava di accertare se tale diritto sorgesse a seguito della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato ovvero al momento della immissione in ruolo o, ancora, successivamente, alla data del "definitivo collocamento a riposo".
Al riguardo, nel richiamato parere n. 10372/2002, si è anzitutto premesso che il diritto del dipendente alla liquidazione dell'indennità di buonuscita per i periodi di servizio non di ruolo, è stato riconosciuto dalla sentenza della Corte cost. n. 208/1986, con cui è stata dichiarata "l'illegittimità costituzionale dell'art.9, comma 4, del D.L.C.P.S. 4 aprile 1947, n.207, nella parte in cui dispone che l'indennità prevista dallo stesso art. 9 per il personale non di ruolo all'atto della cessazione del rapporto non è dovuta nel caso di passaggio in ruolo".
Lo scrivente, nel predetto parere n. 10372/2002, ha poi richiamato l'art. 1 del DPR 29.12.1973, n. 1032 (recante "Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato") ai sensi del quale i dipendenti statali conseguono il diritto all'indennità di buonuscita "all'atto della cessazione del servizio". In relazione a tale disposizione si è affermato che, nella fattispecie, la cessazione del servizio si configura al momento della immissione nei ruoli della Regione o dell'ente locale, e si è altresì precisato che il rapporto non di ruolo e quello di ruolo vanno tenuti distinti e separati: in altri termini, "per effetto della immissione in ruolo cessa il precedente rapporto con conseguente maturazione del diritto alla corresponsione dell'indennità di buonuscita".
Si fa presente ora che, sebbene non esplicitato nel medesimo parere n. 10372/2002, la soluzione sopra accolta risulta suffragata dalla sentenza del Tar Sicilia, sez. Catania, 23-08-1994, n. 1821; il predetto organo giurisdizionale, ha infatti evidenziato che il personale c.d. della occupazione giovanile (personale quest'ultimo, pure oggetto, insieme al personale c.d. della sanatoria edilizia, del parere n. 10372/2002), secondo il sistema discendente dalla l. n. 285/1977 e della normativa regionale in materia, "è stato titolare, nel tempo, di tre distinti rapporti di lavoro assimilato a quello subordinato (il primo, per effetto del contratto di formazione e lavoro; il secondo, di pubblico impiego non di ruolo a termine, per effetto della iscrizione nelle graduatorie a seguito del superamento dell'esame di idoneità ex l.reg. n. 125/1980; il terzo, di pubblico impiego di ruolo, per effetto della immissione in ruolo) senza che esistano norme inequivoche che consentano di tener conto, nel rapporto successivo, del lavoro svolto e dell'anzianità maturata in quello precedente, fermo restando che tale situazione, ben lungi dal costituire una lacuna dell'ordinamento, esprime la chiara volontà del legislatore, statale e regionale, di tenere distinti e separati i tre predetti rapporti e di escludere ogni forma di riconoscibilità a priori del lavoro pregresso; pertanto, sia ai fini della iscrizione nella graduatoria, sia ai fini della immissione nei ruoli organici, non è consentita la valutazione dell'anzianità pregressa".
Le conclusioni cui è pervenuto lo scrivente circa l'individuazione, con riferimento al personale di che trattasi, del momento in cui sorge il diritto alla corresponsione dell'indennità di buonuscita per il periodo di servizio non di ruolo, sono state fatte proprie da codesta Amministrazione nella circolare 28 ottobre 2002, n. 14, richiamata in premessa, nella quale, tra l'altro, è precisato che, ai fini della corresponsione della indennità di buonuscita per il servizio pre-ruolo, la cessazione del servizio, "può configurarsi al momento della immissione nei ruoli della Regione o dell'ente locale".
3. Ciò premesso, può passarsi ora a trattare la questione prospettata che trae origine dal principio enunciato nella sentenza del Tar Lazio, sez. II bis, 26 gennaio 2006, n. 1652, secondo cui "in materia di indennità di fine rapporto, la data di maturazione del credito va individuata in quella di cessazione definitiva dal servizio"; tale principio, invero,contrasterebbe con la soluzione delineata dallo scrivente nel citato parere n. 10372/2002, laddove, come già precisato, la maturazione del credito in questione, per il personale considerato, è collegata non alla cessazione definitiva dal servizioma alla immissione nei ruoli della Regione o dell'ente locale.
L'indirizzo giurisprudenziale del Tar Lazio, come esplicitamente considerato nella stessa sentenza n. 1652/2006, trova fondamento nella pronuncia della Corte costituzionale n. 401/1993, con la quale il giudice costituzionale è chiamato a censurare l'art. 16, secondo comma, della legge 8 marzo 1968, n. 152 ("Nuove norme in materia previdenziale per il personale degli enti locali"), nella parte in cui dispone che, per i dipendenti degli enti locali, l'indennità per cessazione dal servizio non di ruolo (in quanto non computabile ai fini dell'indennità premio di servizio ai sensi dell'art. 4, secondo comma, lett. b, della legge n. 152/1968) "è computata sull'ultimo stipendio o salario in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge", senza prevedere la rivalutazione monetaria del parametro retributivo con riguardo al momento della cessazione definitiva del rapporto.
Al fine di richiamare il ragionamento della Corte appare utile riportare l'art. 16 della citata legge n. 152/1968, che così dispone: "Dalla data di entrata in vigore della presente legge ai dipendenti non di ruolo iscritti all'INADEL ai fini del trattamento di previdenza, ai sensi del precedente articolo 1, non è dovuta la indennità per cessazione dal servizio prevista dalle vigenti disposizioni di legge a favore del personale non avente diritto a pensione.
Il diritto alla predetta indennità se spettante in base alle vigenti disposizioni è conservato relativamente ai periodi di servizio non valutabili ai fini del conseguimento dei benefici previdenziali di cui alla presente legge. In tal caso l'indennità è computata, secondo le disposizioni vigenti, sull'ultimo stipendio o salario in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge".
Il comma 2 della riportata norma statale statuisce, per i dipendenti non di ruolo di cui al comma 1, che il diritto alla indennità per cessazione dal servizio, se spettante in base alle vigenti disposizioni, è conservato, con la conseguenza che il dipendente non di ruolo non ha titolo a percepire l'indennità per cessazione del servizio prima del definitivo collocamento a riposo; la medesima norma dispone che, in tal caso, l'indennità di che trattasi è computata sull'ultima retribuzione in godimento alla data di entrata in vigore della legge n. 152/1968, mentre nulla è previsto -in coerenza alla "conservazione" del diritto alla indennità in questione fino alla cessazione definitiva del rapporto- circa la rivalutazione della base di computo in relazione alla medesima data della cessazione definitiva del rapporto.
In altri termini, la determinazione della indennità di fine servizio (per il servizio non di ruolo) sulla base dello stipendio percepito alla data di entrata in vigore della legge n. 152/1968, comportava che la predetta indennità doveva essere calcolata con riferimento ad una somma non avente più il potere di acquisto originario.
La Corte costituzionale dichiara fondata la questione evidenziando che la norma in esame (art. 16, comma 2, legge n. 152/1968) contrasta palesemente con l'art. 36 della Costituzione perché la somma determinata per il titolo e nella misura ivi previsti perde progressivamente la proporzione alla quantità e qualità del lavoro prestato in ragione diretta del tempo trascorso tra la data di entrata in vigore della legge n. 152/1968 e quella di cessazione definitiva del servizio, a causa del costante processo di erosione del potere di acquisto della moneta.
Rileva in particolare il giudice costituzionale che "l'indennità per i periodi pre-ruolo prestati anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 152 del 1968 non diventa esigibile alla data di riferimento per la determinazione della base di computo, bensì - contemporaneamente all'indennità premio di fine servizio e in aggiunta a questa - alla data di cessazione definitiva del rapporto. Solo da tale data (.....) la ricorrente può pretendere, secondo il diritto vigente, gli interessi corrispettivi ed eventualmente la rivalutazione monetaria della somma capitale".
Pertanto, alla luce delle argomentazioni sopra richiamate, la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, secondo comma, della legge 8 marzo 1968, n. 152, nella parte in cui non prevede la rivalutazione, con riguardo alla data di cessazione definitiva del rapporto, della retribuzione sulla quale si computa l'indennità per cessazione dal servizio non di ruolo prestato anteriormente all'entrata in vigore della legge medesima.
Così ricostruito il ragionamento della Corte, si osserva ora che presupposto dello stesso è la "conservazione" del diritto alla indennità prevista da medesimo art. 16, comma 2, della legge n. 152/1968, ciò che sembra limitare l'ambito di riferimento del medesimo ragionamento alle fattispecie laddove viene in rilievo la predetta norma statale.
Tale precisazione, in particolare, acquista rilievo ai fini in esame qualora si consideri che, la normativa regionale che disciplina il rapporto di lavoro del personale c.d. dell'occupazione giovanile e del personale c.d. della sanatoria edilizia, non prevede espressamente alcuna "conservazione" del diritto all'indennità di cessazione del servizio con riferimento al servizio non di ruolo. Sotto tale profilo -tenuto conto altresì di quanto affermato dal Tar Sicilia nella sentenza sopra richiamata n. 1821/1994, circa la netta separazione dei diversi rapporti di lavoro di cui è stato titolare il medesimo personale- non appare invero irragionevole ritenere che il diritto alla corresponsione dell'indennità di buonuscita per i periodi di servizio non di ruolo maturi al momento della immissione nei ruoli della Regione o dell'ente locale.
Del resto, va altresì evidenziato, che il Consiglio di Stato, sez. V, con sentenza 6 maggio 2002, n. 2411, ha affermato: "le indennità di fine rapporto correlate alla cessazione del rapporto non di ruolo, maturate al momento dell'ingresso in ruolo, vanno, data la natura sostanzialmente retributiva, rivalutate con riferimento al momento in cui diventano esigibili, che va individuato nel momento di cessazione del rapporto di servizio con l'amministrazione comunale di appartenenza ed il passaggio ad altro rapporto di servizio".
Il riportato indirizzo giurisprudenziale risulta dunque conforme alle conclusioni cui è pervenuto lo scrivente nel più volte citato parere n. 10372/2002, e cioè che il diritto alla corresponsione dell'indennità di fine rapporto per il servizio prestato in posizione non di ruolo, con riferimento al personale in questione, sorge al momento della immissione in ruolo.
E pur tuttavia non può non darsi contezza dell'intervenuto orientamento del Tar Lazio, sez. II bis, espresso nella sentenza 26 gennaio 2006, n. 1652, nonché nelle altre pronunce del medesimo Tar Lazio, sez. II bis, ivi richiamate (sentenze n. 3077 del 22 aprile 2005 e n. 1896 del 12 marzo 2003); il predetto organo giurisdizionale regionale, nella citata sentenza n. 1652/2006 (richiamata da codesto Dipartimento nella richiesta di parere), afferma che "in materia di indennità di fine rapporto, la data di maturazione del credito va individuata in quella di cessazione definitiva dal servizio" e a sostegno di tale tesi richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 401/1993, sopra esaminata.
Ai fini della individuazione del momento in cui sorge il diritto alla corresponsione della indennità di fine rapporto per il periodo di servizio non di ruolo, secondo la giurisprudenza testè citata, è dunque rilevante la cessazione definitiva del rapporto e non il momento della immissione in ruolo.
Appare quindi ovvio che il Tar Lazio ha considerato le conclusioni cui è pervenuta la Corte costituzionale nella sentenza n. 401/1993, alla stregua di argomentazioni di carattere generale, che, come tali, vengono in rilievo "in materia di indennità di fine rapporto" anche al di là delle fattispecie in cui trova applicazione la legge n. 152/1968, esplicitamente richiamata nella predetta pronuncia n. 401/1993.
Del resto va altresì evidenziato che la giurisprudenza amministrativa più recente -in sede di esame di questioni aventi ad oggetto l'individuazione del termine di prescrizione cui è soggetto il credito per indennità di fine rapporto spettante per il servizio prestato in posizione non di ruolo- ha ritenuto, in punto di fatto, che il termine di prescrizione dell'indennità di che trattasi comincia a decorrere dalla cessazione definitiva del rapporto di lavoro (cfr. C.d.S., sez. V, 7 settembre 2004, n. 5821; C.d.S, sez. V, 28 aprile 2004, n. 2583).
Pertanto, considerati i recenti orientamenti giurisprudenziali sopra richiamati e tenuto conto altresì che l'adozione di una tesi interpretativa diversa da tali orientamenti esporrebbe codesta Amministrazione a futuri contenziosi, si suggerisce di aderire all'indirizzo giurisprudenziale elaborato dal Tar Lazio nella citata sentenza n. 1652/2006.
Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.