Pos. I Prot. _______ /265.07.11

OGGETTO: Programmazione - Misure POR Sicilia - Ritardi non imputabili ai beneficiari.

ASSESSORATO REGIONALE
DELLA COOPERAZIONE, DEL COMMERCIO, DELL'ARTIGIANATO E DELLA PESCA
Dipartimento regionale della pesca
(rif. nota 7 novembre 2007, n. 1105)

PALERMO
1. Il punto 3.2 del paragrafo 3 delle Informazioni generali degli avvisi pubblici relativi alle Misure 4.16 e 4.17 del POR Sicilia 2000-2006 (in G.U.R.S. n. 18 del 23 aprile 2004, S.O. n. 2), prevede, tra l'altro, che i lavori di realizzazione della iniziativa ammessa a finanziamento "dovranno iniziare entro un termine di quattro mesi dalla notifica del provvedimento di concessione del contributo e concludersi entro il termine di diciotto mesi dalla data di inizio lavori, pena la decadenza del contributo e la restituzione delle anticipazioni e degli interessi legali maturati dalla corresponsione della anticipazione" .
Il successivo paragrafo 5 delle predette Informazioni generali dispone poi, tra l'altro, che "il mancato rispetto, da parte del beneficiario del contributo, dei termini o delle procedure previsti ai precedenti punti 3.2, 3.3 e 3.4 del paragrafo 3, comporta la decadenza del contributo nonché la restituzione, da parte del destinatario, dell'eventuale anticipazione ricevuta oltre gli interessi legali maturati a decorrere dalla data di erogazione delle anticipazioni. ...
Quanto previsto al precedente capoverso non verrà applicato esclusivamente nei casi in cui il mancato rispetto dei termini e delle procedure si verifichi per cause di forza maggiore dimostrate dal destinatario del contributo ed accertate dall'Amministrazione regionale".
In relazione a tali previsioni codesto Dipartimento, con la lettera sopra indicata, riferisce che taluni beneficiari dei finanziamenti in questione hanno richiesto deroghe ai termini fissati dagli avvisi pubblici sopra indicati per l'inizio e per la conclusione dei lavori di realizzazione dei progetti ammessi a contributo; in particolare, le motivazioni poste a fondamento delle richieste di deroga sarebbero da ricondurre "a difficoltà di tipo burocratico e, comunque, indipendenti dalla volontà degli stessi beneficiari",connesse al rilascio "di visti, autorizzazioni o concessioni da parte delle diverse Amministrazioni pubbliche coinvolte".
Sottolinea poi codesto Dipartimento che le difficoltà rappresentate dai beneficiari interessati non sarebbero "assimilabili" alle cause di forza maggiore di cui al riportato paragrafo 5 delle Informazioni generali, con la conseguenza che, nell'impossibilità di esitare positivamente le richieste di deroga, dovrebbe procedersi alla revoca dei contributi concessi; pur tuttavia, per la Misura 4.16, le risorse eventualmente recuperate a seguito della predetta revoca "non potrebbero trovare ulteriore utilizzo in quanto tutti i progetti validamente inseriti nella graduatorie sono stati interamente finanziati", mentre con riferimento alla Misura 4.17, sebbene vi siano progetti validamente inseriti in graduatoria non finanziati, l'eventuale loro finanziamento con le somme recuperate risulterebbe "non compatibile con gli obblighi di certificazione di spesa assunti da parte di questa Amministrazione".
Ciò premesso -considerato che i progetti per cui non è stato rispettato il prescritto termine per l'avvio dei lavori potranno verosimilmente essere realizzati in tempo utile per la certificazione della relativa spesa e tenuto conto altresì che la maggior parte dei progetti per i quali è stata richiesta la deroga al prescritto termine di conclusione dei lavori risultano ampiamente realizzati- vien chiesto il parere dello scrivente (sottolineando, per le vie brevi, l'urgenza della relativa acquisizione) in ordine "alla possibilità di adottare un chiarimento, le cui formalità e pubblicità seguirebbero quelle adottate per gli Avvisi pubblici più volte menzionati, attraverso il quale si provveda ad aggiungere le ipotesi di eventi o ritardi non imputabili ai beneficiari quali motivi di esclusione dal rispetto dei termini previsti dagli Avvisi in aggiunta alle cause di forza maggiore ovvero, alternativamente, un chiarimento che stabilisca un termine perentorio e definitivo per la conclusione dei lavori".
Al riguardo codesta Amministrazione è dell'avviso che l'adozione del chiarimento sopra indicato trovi fondamento "in ragione dell'impatto negativo all'interno del sistema produttivo siciliano che deriverebbe dal definanziamento dei progetti in oggetto sia dell'interesse pubblico al rispetto degli obiettivi di spesa previsti per la scrivente Amministrazione ed ancora del probabile coinvolgimento di quest'ultima in futuri contenziosi".

2. Preliminarmente giova evidenziare che per la giurisprudenza la causa di forza maggiore idonea a giustificare il ritardo rispetto al prescritto termine perentorio sussiste quando l'atto dovuto non venga compiuto a causa di un evento che abbia irresistibilmente influito sulla possibilità di agire escludendola totalmente. Deve trattarsi, in particolare, di un evento eccezionale, imprevisto ed obiettivo, la cui individuazione, sebbene necessaria caso per caso, non richiede l'esercizio di margini di discrezionalità amministrativa; il fatto eccezionale deve essere inoltre assoluto sì da rendere vano ogni sforzo dell'uomo per superarlo e deve derivare da cause esterne a lui non imputabili.
Se tali sono dunque i caratteri che un accadimento deve possedere per configurare una ipotesi di forza maggiore, può ritenersi -in conformità, peraltro, a quanto rilevato da codesto Dipartimento nella richiesta di parere- che le "difficoltà di tipo burocratico", rappresentate dai beneficiari interessati ai fini della concessione della deroga ai prescritti termini, non sembrano rientrare nella nozione di forza maggiore.
Pur tuttavia vanno qui formulate ulteriori considerazioni per accertare se, in deroga al sistema sopra ricostruito di cui ai punti 3.2 e 5 delle Informazioni generali degli avvisi pubblici relativi alle Misure 4.16 e 4.17 del POR Sicilia 2000-2006, sussistano o meno, le condizioni per non procedere alla pronuncia di decadenza del contributo nell'ipotesi di violazione, da parte del destinatario del beneficio economico, della disciplina che regola il rapporto di concessione del finanziamento.
Al riguardo si fa presente che per giurisprudenza ormai pacifica la fissazione di termini da parte della Pubblica Amministrazione non può essere oggetto di discrezionalità assoluta e va effettuata nel rispetto del principio di ragionevolezza in particolar modo con riferimento agli adempimenti richiesti ai partecipanti (cfr. Tar Sardegna, 23 ottobre 2000, n. 919; Tar Molise, 28 giugno 1999, n. 404); in altri termini, alla stregua del richiamato orientamento giurisprudenziale, l'Amministrazione, in sede di previsione di un termine da rispettare quale onere per la concessione di contributi o altri benefici economici, è tenuta ad operare con ragionevolezza fissando un termine congruo che effettivamente consenta agli interessati di completare tutti gli adempimenti necessari per il rispetto dello stesso.
Pertanto, laddove nel caso in esame i prescritti termini di avvio e di conclusione dei lavori risultino, in effetti, tali da non consentire il rispetto degli stessi in relazione ad altre prescrizioni procedurali, ciò potrebbe integrare, se non una ipotesi di forza maggiore, almeno una giusta causa, e, cioè, una ragione meritevole di tutela che consenta di derogare ai medesimi termini prescritti dalla disposizione contenuta nel punto 3.2 delle Informazioni generali riportata in epigrafe.
Si evidenzia poi che i termini in questione sono comunque conosciuti dai beneficiari con congruo anticipo, così che gli stessi hanno l'onere di organizzarsi in modo tale da ottemperare con tempestività all'inizio e alla conclusione dei lavori; in tale situazione dunque, ulteriori ragioni meritevoli di considerazione che possono giustificare ritardi rispetto ai termini previsti sembrano da individuare nelle cause indipendenti dalla volontà dei medesimi beneficiari quali, appunto, gli anomali e non programmabili tempi di attesa per il rilascio di visti, autorizzazioni, concessioni o altri provvedimenti da parte delle Amministrazioni pubbliche.
Pertanto, alla stregua delle osservazioni sopra formulate, nulla sembra ostare a che codesta Amministrazione adotti, con le medesime forme e pubblicità degli Avvisi pubblici sopra menzionati, un chiarimento che, in aggiunta alle cause di forza maggiore di cui al punto 5 delle Informazioni generali riportate in epigrafe, preveda anche altre ipotesi di eventi ovvero ritardi non imputabili ai beneficiari quali cause idonee a consentire deroghe ai prescritti termini di avvio e conclusione dei lavori.
Perplessità invece suscita allo scrivente un chiarimento che indichi un termine ultimo, perentorio e definitivo, per la conclusione dei lavori: ciò sia perché tale soluzione non consentirebbe di sanare a posteriori le ipotesi di mancato rispetto del termine di avvio del lavori, sia perché in relazione a tale termine ultimo e definitivo potrebbero riproporsi i medesimi problemi e le stesse difficoltà già evidenziate nei confronti dei termini prescritti dalla Informazioni generali; del resto, al riguardo si precisa che la data finale di ammissibilità delle spese è comunque fissata nella decisione relativa alla partecipazione ai Fondi ed è generalmente quella del 31 dicembre 2008 (cfr. decisione della Commissione n. 3424/2006, "Orientamenti sulla chiusura degli interventi (2000-2006) dei Fondi strutturali")
Si fa presente comunque che la previsione, in via generale, mediante l'adozione di un apposito chiarimento, di ulteriori cause meritevoli di considerazione ai fini della concessione delle deroghe ai prescritti termini, non esime il destinatario del contributo, così come espressamente previsto dal punto 5 delle Informazioni generali, dalla dimostrazione delle cause che hanno impedito il rispetto dei termini ed altresì presuppone che l'Amministrazione accerti in concreto l'esistenza delle predette cause nonché il nesso di causalità delle stesse con il mancato rispetto dei termini.
La soluzione positiva qui accolta circa la possibilità di adottare un chiarimento ai fini in questione, trova conferma sia sotto il profilo formale che sotto il profilo sostanziale.
Dal punto di vista formale, si fa presente che la sanzione di decadenza in esame è prevista da un bando pubblico, ossia dall'atto amministrativo generale che disciplina la procedura selettiva per l'accesso ai contributi relativi alle Misure di che trattasi; conseguentemente, poichè non si rinviene alcuna disposizione normativa che prescrive espressamente la comminatoria di decadenza, deve affermarsi il potere dell'Amministrazione di procedere ad una riconsiderazione delle prescrizioni contenute nell'atto amministrativo adottato.
A tal proposito si osserva altresì che, in attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost), l'Amministrazione ha il potere-dovere di apprestare tutti gli strumenti e le misure più adeguate ed opportune ai fini del corretto ed effettivo perseguimento dell'interesse pubblico concreto, e ciò acquista rilievo, in particolare, nelle ipotesi caratterizzate da complessità e rigidità della procedura amministrativa.
Dal punto di vista sostanziale, si osserva che il mancato rispetto, da parte del beneficiario del contributo, delle disposizioni che regolano la concessione, non determina ipso iure la decadenza dei finanziamenti, richiedendosi al riguardo un positivo e formale atto di revoca o di decadenza, da emanarsi discrezionalmente da parte dell'Amministrazione concedente.
Ai fini dell'adozione del predetto atto, dovrà dunque valutarsi -alla stregua dei canoni di correttezza, imparzialità e buona amministrazione cui è soggetta l'attività valutativa dell'organo pubblico- se il mantenimento della disponibilità del contributo da parte del beneficiario risponda o meno all'interesse pubblico.
Sotto tale profilo si fa presente che, nella fattispecie, interesse pubblico è quello di garantire la realizzazione degli obiettivi connessi alle Misure 4.16 e 4.17 di sostegno in favore della pesca e dell'acquacoltura, nonché di assicurare l'erogazione, nei confronti dei soggetti ammessi a contributo, delle risorse a valere sulle predette Misure; per conseguenza, nella valutazione comparativa tra gli interessi rilevanti nella fattispecie, sembra che l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione dei progetti beneficiari dei finanziamenti a valere sulle Misure in questione possa ritenersi prevalente rispetto al formale e corretto adempimento delle prescrizioni contenute nella disciplina del rapporto concessorio.
Si osserva ancora che la rappresentata realizzazione quasi totale degli investimenti proposti evidenzia comunque il buon esito del trasferimento di risorse pubbliche in favore dei privati, laddove la decadenza del contributo e il conseguente recupero delle somme già erogate, determinerebbe probabilmente l'interruzione dell'attività connessa al progetto finanziato e sortirebbe dunque un effetto contrario e comunque non rispondente alle finalità perseguite dalle Misure di che trattasi.
Del resto, ai fini in questione, non possono non rilevare le ragioni rassegnate da codesta Amministrazione nella richiesta di parere circa la evidenziata inutilità, nella fattispecie, del recupero delle somme erogate, nonché circa i futuri contenziosi cui si esporrebbe codesta Amministrazione nei confronti di beneficiari che vantano una posizione di diritto soggettivo in relazione alla concreta erogazione del beneficio e alla conseguente disponibilità della somma percepita, rispetto alla contraria posizione assunta dalla medesima amministrazione con un provvedimento di revoca o di decadenza del finanziamento.
Infine, per completezza, va comunque richiamato il principio della par condicio dei beneficiari delle agevolazioni, con riferimento, in particolare, alla Misura 4.17, per la quale, come precisato da codesto Dipartimento, vi sono progetti validamente inseriti in graduatoria e non finanziati; ed infatti -tenuto conto che il relativo avviso pubblico prevede espressamente al punto 3.3: "le risorse che si renderanno eventualmente disponibili saranno utilizzate, scorrendo l'elenco della graduatoria, per la concessione dei contributi in favore dei soggetti titolari dei progetti ammissibili, precedentemente esclusi per mancanza di fondi"- valuterà codesta Amministrazione se le ragioni esposte circa la non compatibilità, con gli obblighi di certificazione della spesa, dell'eventuale finanziamento di tali progetti, non trovino ostacolo nel rispetto del richiamato principio della par condicio dei beneficiari in questione.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.

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