Pos. I Prot. _______ /223.07.11

OGGETTO: Organi - Commissario liquidatore EAS - Determinazione del compenso.


ASSESSORATO REGIONALE LAVORI PUBBLICI
Dipartimento lavori pubblici
(rif. nota 10 settembre 2007, n. 58211)
PALERMO e, p.c. PRESIDENZA DELLA REGIONE
SEGRETERIA GENERALE
PALERMO


1. Con la lettera in riferimento codesto Dipartimento sottopone allo scrivente la questione della determinazione del compenso da corrispondere al commissario liquidatore dell'Ente acquedotti siciliani nominato, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge regionale 31 maggio 2004, n. 9, con decreto del presidente della Regione 20 settembre 2004, previa delibera di Giunta regionale.
Premesso che né il predetto decreto presidenziale, né la relativa deliberazione di Giunta prevedono alcunché circa il compenso in questione, al riguardo codesto Dipartimento rappresenta quanto segue.
Con nota 17 gennaio 2006, n. 203, la Segreteria Generale -nel riscontrare la nota 18 novembre 2005, n. 2948, dell'Assessorato regionale dei lavori pubblici- ha richiamato, in merito alla problematica de qua, il D.P.Reg. 21 luglio 1994, che disciplina i compensi spettanti ai presidenti e ai componenti degli organi collegiali di gestione, direzione e consulenza di enti, aziende ed istituti regionali, e, in particolare, l'art. 4, comma 4, del medesimo decreto presidenziale laddove è previsto che "nel caso di gestione commissariale, ai commissari ed ai vice commissari spetta lo stesso compenso previsto rispettivamente per i presidenti ed i vice-presidenti della stessa istituzione"; rileva in proposito la Segreteria Generale che, sulla base di una interpretazione strettamente letterale del riportato art. 4, comma 4, del D.P.Reg. 21 luglio 1994, potrebbe essere corrisposto al Commissario liquidatore di che trattasi il compenso mensile stabilito per il Presidente del consiglio di amministrazione dell'EAS nella misura prevista dalla tabella A allegata al citato D.P.Reg. 21 luglio 1994; misura successivamente rideterminata e incrementata ai sensi degli artt. 2 e 4 del D.P.Reg. 29 dicembre 1999.
Con nota 10 febbraio 2006, n. 305, l'Assessorato regionale dei lavori pubblici, richiamando la citata nota della Segreteria Generale n. 203/2006, ha comunicato all'EAS che il compenso da corrispondere al Commissario liquidatore dell'Ente risulta pari a quello previsto per il Presidente del medesimo Ente nella richiamata tabella A allegata al D.P.Reg. 21 luglio 1994, così come incrementato ai sensi degli artt. 2 e 4 del D.P.Reg. 29 dicembre 1999.
Con nota 31 marzo 2006, n. 8492, il Commissario liquidatore dell'Ente in questione ha contestato i contenuti della predetta nota n. 305/2006 dell'Assessorato regionale dei lavori pubblici sottolineando la "non assimilabilità" della gestione del commissario straordinario con i compiti propri del Commissario liquidatore.
Con nota 1 febbraio 2007, n. 373, la Segreteria Generale, su disposizione dell'On.le Presidente, ha invitato l'Assessorato regionale dei lavori pubblici ad una riproposizione della questione che tenga conto dei parametri civilistici e ministeriali esistenti in materia.
Al riguardo, codesto Assessorato evidenzia anzitutto l'assenza, nell'ordinamento regionale, di "una legge organica che disciplini e regolamenti la fase di liquidazione dell'EAS, nonché i poteri del commissario liquidatore", ed altresì l'assenza di una legge che preveda il "compenso da corrispondere ai Commissari liquidatori degli Enti pubblici sottoposti a vigilanza e controllo della Regione"; del resto, ad avviso di codesto Assessorato, la legge statale 4 dicembre 1956, n. 1404, -che, nel disciplinare la liquidazione degli Enti soggetti a vigilanza dello Stato, ha previsto la determinazione del compenso dovuto al liquidatore con provvedimento discrezionale in base al rendiconto della gestione e alle risultanze di questa (art. 2, comma 3)- "non sembra possa riferirsi direttamente all'EAS".
Considerata dunque la lacunosa normativa di riferimento, vien chiesto il parere dello scrivente "circa la correttezza del presupposto interpretativo del D.P.Reg. 21.7.1994 sostenuto dagli Uffici per la determinazione del compenso di cui alla nota nr. 305 del 10.2.2006", e, nell'ipotesi di avviso negativo, vien chiesto altresì il parere dell'Ufficio "sulla problematica in argomento ed in particolare se sia possibile prendere come parametro di riferimento il compenso del commissario liquidatore degli Enti Regionali EMS, ESPI e AZASI previsto dalla legge nr 5/99, tenendo conto che la gestione commissariale in argomento riguarda un unico Ente posto in liquidazione, o se invece, in assenza di legge specifica, bisogna fare riferimento al principio di cui al richiamato art. 2, comma 3, della legge nr. 1404/56".

2. Ai fini dell'esame della prima questione sottoposta allo scrivente -concernente la possibilità di corrispondere al Commissario liquidatore dell'EAS il compenso previsto nella tabella A allegata al D.P.Reg. 21 luglio 1994, per il Presidente del medesimo Ente- giova anzitutto richiamare l'art. 4, comma 4, del predetto decreto presidenziale, già riportato in epigrafe, il quale statuisce che "nel caso di gestione commissariale, ai commissari ed ai vice commissari spetta lo stesso compenso previsto rispettivamente per i presidenti ed i vice-presidenti della stessa istituzione".
In via generale si osserva che principio desumibile dalla riferita disposizione è quello secondo cui gli organi di amministrazione straordinaria di un ente sono assimilabili, dal punto di vista retributivo, ai corrispondenti organi istituzionali; tale assimilazione presuppone, ovviamente, una corrispondenza di funzioni; ciò nel senso che il commissario straordinario -la cui nomina è correlata alla esigenza di garantire la continuità della azione amministrativa nell'ipotesi di impossibilità di funzionamento, per qualsiasi ragione, degli organi di gestione ordinaria- sostituisce totalmente gli organi ordinari dell'ente cui è preposto e svolge tutte le attribuzioni, le competenze e le funzioni proprie di questi ultimi. Ed invero, secondo l'orientamento giurisprudenziale prevalente, l'ambito dei poteri attribuiti al commissario straordinario di un ente viene di norma stabilito nel provvedimento di nomina, di tal che, nel silenzio di quest'ultimo, gli stessi poteri devono ritenersi estesi al compimento di tutti i provvedimenti, ordinari e straordinari, di competenza dei normali organi di governo dell'ente medesimo (cfr., in tal senso, C.d.S., sez. V, 29 novembre 2004, n. 7749; CGA, sez. riun., 2 maggio 2001, n. 290/01).
Sotto tale profilo si rileva altresì che l'espressione "gestione commissariale", utilizzata nel riportato art. 4, comma 4, sebbene, alla stregua di una interpretazione strettamente letterale, non contenga alcuna specificazione e risulti di carattere ampio e generico, tuttavia, per motivi di coerenza logica con quanto sopra osservato, appare da riferire solo alle gestioni in cui l'organo straordinario preposto all'ente svolga le attribuzioni e le competenze proprie dell'organo o degli organi ordinari, al fine di garantire l'ordinaria amministrazione dell'ente stesso: solo in tale ipotesi, invero, l'attribuzione all'organo straordinario del medesimo compenso previsto per l'organo ordinario verrebbe giustificata dalla sostanziale identità di funzioni.
Ciò detto, passando ora a considerare la fattispecie in esame, si osserva che il Commissario liquidatore dell'Ente de quo, nominato a seguito della messa in liquidazione dello stesso Ente per effetto del disposto del medesimo art. 1, comma 1, legge regionale n. 9/2004 ( "...a decorrere dal 1° settembre 2004 l'Ente acquedotti siciliani (EAS) è posto in liquidazione"), ha certamente compiti più estesi e più ampi di quelli che costituiscono la normale sfera di attribuzione degli organi ordinari del medesimo Ente: ed infatti, oltre alla gestione ordinaria il Commissario in questione deve provvedere anche alla gestione liquidatoria dell'Ente attraverso l'espletamento delle operazioni di liquidazione necessarie sia ai fini della realizzazione degli attivi patrimoniali sia ai fini dei passaggi di beni e di personale previsti dal richiamato art. 1 della legge regionale n. 9/2004.
Pertanto, alla stregua di quanto sopra detto in merito alla interpretazione della disposizione in esame, la gestione del Commissario liquidatore dell'EAS non sembra rientrare tra le "gestioni commissariali" contemplate dall'art. 4, comma 4, del D.P.Reg. 21 luglio 1994; conseguentemente il richiamo del medesimo art. 4, comma 4, non appare conducente ai fini della determinazione del compenso spettante al predetto Commissario liquidatore.
Esclusa dunque, alla luce di quanto sopra osservato, la possibilità di corrispondere al Commissario liquidatore dell'EAS -in forza del più volte citato art. 4, comma 4, del D.P.Reg. 21 luglio 1994- il compenso previsto per il Presidente del medesimo Ente e stabilito nella tabella A allegata al D.P.Reg. 21 luglio 1994, e considerato altresì che nella fattispecie in esame si tratta di incarico che deve essere comunque retribuito, ritiene lo scrivente che il compenso in questione sia rimesso alla discrezionale determinazione dell'organo regionale competente; conseguentemente, sul punto si è dell'avviso che la quantificazione del compenso in parola non può che essere effettuata con provvedimento discrezionale del Presidente della Regione, previa delibera di Giunta regionale.
Si rileva altresì che la discrezionalità nella quantificazione del compenso non è, ovviamente, assoluta e dovranno tenersi in considerazione criteri e parametri che rilevano ai fini in esame.
In particolare, viene in rilievo il compenso previsto per il Presidente dell'Ente de quo, (la cui misura, come più volte già rilevato, è quella stabilita nella tabella A allegata al D.P.Reg. 21 luglio 1994, come poi rideterminata e incrementata ai sensi degli artt. 2 e 4 del D.P.Reg. 29 dicembre 1999) nonché, altresì, il compenso spettante al commissario liquidatore dei soppressi enti ESPI, AZASI e EMS, come stabilito dall'art. 1, comma 4, della legge regionale n. 4/1999, tenendo ovviamente in considerazione che per la liquidazione dei predetti tre enti è stata prevista la nomina di un solo Commissario ed operando dunque una approssimativa comparazione tra la gestione liquidatoria dei medesimi enti e quella dell'EAS.
Si fa presente poi che la giurisprudenza, con riferimento, in particolare, alla determinazione del compenso del commissario liquidatore di una procedura di liquidazione coatta amministrativa, ha escluso l'applicabilità delle tariffe professionali in ragione della diversa natura del rapporto cui queste si riferiscono (cfr. Cass., sez. II, 30 luglio 2004, n. 14546). Ed infatti, le norme degli art. 2233 e 1709 del codice civile, laddove pongono come criterio di determinazione del compenso del professionista e del mandatario le tariffe di categoria, postulano attività lavorativa libero professionale svolta nel quadro di un rapporto di natura privatistica; tale invece non può essere considerata l'attività demandata al commissario liquidatore della liquidazione coatta amministrativa, il quale viene preposto all'esercizio di funzioni pubbliche, diventando organo della procedura concorsuale ed assumendo la qualità di pubblico ufficiale, mediante un atto di nomina dell'organo politico, cui sono estranei schemi o trattative di diritto privato.
Se dunque le funzioni del commissario liquidatore implicano l'utilizzo del sapere e dell'esperienza professionali, nondimeno il loro svolgimento avviene secondo le direttive dell'autorità di vigilanza; ciò che restringe i consueti spazi di autonomia decisionale tipici delle libere professioni, con la conseguenza che un'attività sostanzialmente professionale prestata su incarico dato da una autorità pubblica e secondo connotati pubblicistici, deve essere retribuita con criteri diversi da quelli valenti in regime contrattuale e previsti dalle tariffe libero professionali (cfr. Cass. n. 14546/2004, cit.).
Anche nella fattispecie di che trattasi tra il Commissario liquidatore dell'EAS e l'Amministrazione regionale non è stato stipulato un contratto di prestazione di opera intellettuale o un contratto di mandato e, per conseguenza, non si è instaurato alcun rapporto di natura privatistica; il predetto Commissario è stato invece "nominato" dall'autorità governativa con il compito di provvedere alla liquidazione dell'Ente stesso e le deliberazioni adottate dal medesimo Commissario sono sottoposte ai controlli della Presidenza della Regione e dell'Assessorato regionale dei lavori pubblici previsti dall'art. 1, comma 5 bis, della legge regionale n. 9/2004. Pur tuttavia, nonostante il tenore dell'orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, nulla sembra ostare a che nella determinazione del compenso in parola venga discrezionalmente considerata, tra gli altri parametri e criteri, anche la tariffa professionale della categoria di riferimento.
Si osserva ancora che nella quantificazione del compenso di che trattasi non sembra possa prescindersi dal rispetto del limite introdotto -se pur con esplicito riferimento agli "amministratori" delle agenzie e degli enti pubblici regionali- dall'art. 17, comma 1, della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2, ai sensi del quale "il trattamento economico complessivo degli amministratori delle agenzie e degli enti pubblici regionali non può superare quello del primo presidente della Corte di Cassazione, ferme restando le disposizioni normative vigenti che stabiliscono limiti inferiori".
Infine, appare opportuno richiamare l'art. 2, comma 3, della legge 4 dicembre 1956, n. 1404, e l'art. 1, comma 1, del decreto ministeriale 28 luglio 1992, n. 570: tali disposizioni, sebbene riguardino rispettivamente la liquidazione degli enti soggetti a vigilanza statale e il compenso spettante al curatore fallimentare, possono invero rappresentare utili criteri di riferimento ai fini in questione, laddove evidenziano che nella determinazione del compenso possono discrezionalmente considerarsi le risultanze della gestione, l'entità dei compiti gestionali attribuiti all'interessato, la maggiore o minore complessità delle attività che il commissario ha già svolto e deve ancora svolgere per portare a termine la liquidazione.
L'art. 2, comma 3, della legge n. 1404/1956 dispone che "in base al presentato rendiconto della gestione ad alle risultanze di questa il Ministro, con provvedimento discrezionale, determina il compenso dovuto al liquid-atore o ai liquidatori cessati".
L'art. 1, comma 1, del D.M. n. 570/1992, prevede che "il compenso al curatore di fallimento è liquidato dal tribunale a norma dell'art. 39 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 , tenendo conto dell'opera prestata, dei risultati ottenuti, dell'importanza del fallimento, nonché della sollecitudine con cui sono state condotte le relative operazioni, e deve consistere in una percentuale sull'ammontare dell'attivo realizzato non superiore alle misure seguenti: .......".
Tale ultima disposizione, in particolare, risulta a fondamento dell'orientamento giurisprudenziale secondo cui (nella procedura di liquidazione coatta amministrativa) ai fini della liquidazione del compenso spettante al commissario deve tenersi conto dell'opera prestata, dei risultati ottenuti, dell'importanza della liquidazione e della sollecitudine con cui sono state condotte le relative operazioni (cfr. C.d.S, sez. VI, 25 maggio 2000, 3043).


Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione