Pos. 3   Prot. N. 173.11.07  



Oggetto: Perizie di variante. Parere tecnico e approvazione ex art. 134 comma 9 del DPR n. 554/1999.





ASSESSORATO REGIONALE LAVORI PUBBLICI
Dipartimento Ispettorato Tecnico
Area 1 Segretaria Tecnica del Dirigente Generale

PALERMO




1.Con la nota prot. n. 287 del 4 luglio 2007 codesto Ispettorato Tecnico pone alcune problematiche concernenti la disciplina della varianti.
Viene rappresentato che ai sensi dell'art. 7 bis della l. 109/94 nel testo coordinato con la normativa regionale, il parere sui progetti in linea tecnica viene espresso dal Responsabile del procedimento, dalla Conferenza speciale di servizi ovvero dalla Commissione regionale sui lavori pubblici a seconda che l'importo dei lavori sia rispettivamente inferiore o uguale alla soglia comunitaria; superiore alla soglia comunitaria e fino a tre volte il medesimo importo; superiore a tre volte tale soglia.
La suddetta normativa nulla prevede circa l'obbligo di assoggettare ad eventuale parere tecnico degli organi che si sono espressi sul progetto originario le perizie di variante e suppletive redatte ai sensi dell'art. 25 della l. 109/94 nel testo coordinato con la normativa regionale. Il regolamento n. 554/1999, all'art. 134, individua, invece la procedura prevista per le varianti ed in particolare, il comma 9, dispone che qualora le stesse non alterino la sostanza del progetto e non comportino spese aggiuntive rispetto a quelle previste nel quadro economico del progetto, l'approvazione viene effettuata con provvedimento del responsabile unico del procedimento; negli altri casi la perizia deve acquisire anche il parere dell'organo che si è espresso sul progetto originario e successivamente approvata dall'organo decisionale della stazione appaltante.
Sulla base di tali disposizioni non sembrerebbe, secondo codesto Ispettorato, che sia richiesto per l'approvazione delle perizie suppletive e di variante " parere tecnico" da parte degli organi che si sono espressi sul progetto originario "risultando il regime di ammissione delle varianti di natura autorizzatoria".
A tale proposito la commissione regionale lavori pubblici ha ritenuto che rientri nelle proprie attribuzioni ai sensi del comma 9 dell'art. 134 del regolamento la competenza a rendere parere tecnico sulle perizie suppletive e di variante "qualora queste comportino la necessità di ulteriore spesa rispetto a quella prevista nel quadro economico del progetto approvato".
Tuttavia non vi è stato unanime consenso sul quadro economico cui fare riferimento al fine di definire il limite per la competenza "approvativa" del responsabile unico del procedimento; la maggioranza del consesso ha ritenuto che sia tale il quadro economico del progetto su cui è stato reso il parere tecnico piuttosto che quello deliberato e approvato dall'amministrazione a seguito dell'aggiudicazione e quindi al netto del ribasso d'asta.
Viene quindi chiesto:
1) se sulle perizie suppletive e di variante sia necessario acquisire, come sul progetto delle opere, " parere tecnico" ed, in caso affermativo, in base a quale specifica o implicita disposizione normativa;
2) se si ritiene conforme a norma fare riferimento al quadro economico del progetto sul quale è stato reso il parere tecnico per demarcare, per gli affetti dell'art. 134 del regolamento n. 554/99, il limite delle competenze del Responsabile Unico del Procedimento.


2. Le varianti in corso d'opera sono disciplinate dagli artt. 25 della l. 109/94 nel testo coordinato con la normativa regionale, dagli artt. 343 e 344 della l. n. 2248 del 1865, dagli artt. 134 e 135 del DPR 21 dicembre 1999 n. 554 ed, infine, dagli artt. 10,11,e 12 del DM 19 aprile 2000, n. 145 ( capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici).
Le modalità con le quali la stazione appaltante autorizza l'introduzione, nel corso dell'esecuzione dei lavori, di variazioni o addizioni non previste nel contratto, sono regolate dall'art. 134 del regolamento D.P.R n. 554/1999 che prevede un vero e proprio procedimento al quale partecipano con diversi livelli di responsabilità il direttore dei lavori, il progettista ed il responsabile del procedimento.
In particolare al direttore dei lavori, quale soggetto preposto al controllo sulla corretta esecuzione dell'opera, compete l'iniziativa sull'adozione delle varianti: Infatti prevede il primo comma "Nessuna variazione o addizione al progetto approvato può essere introdotta dall'appaltatore se non è disposta dal direttore dei lavori e preventivamente approvata dalla stazione appaltante nel rispetto delle condizioni e dei limiti indicati all'articolo 25 della Legge.
Il mancato rispetto di tale disposizione non dà titolo al pagamento dei lavori non autorizzati e comporta la rimessa in pristino, a carico dell'appaltatore, dei lavori e delle opere nella situazione originaria secondo le disposizioni del direttore dei lavori.
Qualora per uno dei casi previsti dalla Legge, sia necessario introdurre nel corso dell'esecuzione variazioni o addizioni non previste nel contratto, il direttore dei lavori, sentiti il responsabile del procedimento ed il progettista, promuove la redazione di una perizia suppletiva e di variante, indicandone i motivi nell'apposita relazione da inviare alla stazione appaltante".
Successivamente un ruolo di particolare rilievo è attribuito al Responsabile del procedimento che ai sensi del comma 8 della stessa disposizione"... su proposta del direttore dei lavori, descrive la situazione di fatto, accerta la sua non imputabilità alla stazione appaltante, motiva circa la sua non prevedibilità al momento della redazione del progetto o della consegna dei lavori e precisa le ragioni per cui si renda necessaria la variazione. Qualora i lavori non possano eseguirsi secondo le originarie previsioni di progetto a causa di atti o provvedimenti della Pubblica Amministrazione o di altra autorità, il responsabile del procedimento riferisce alla stazione appaltante. Nel caso previsto dall'articolo 25, comma 1, lettera b-bis) della Legge la descrizione del responsabile del procedimento ha ad oggetto la verifica delle caratteristiche dell'evento in relazione alla specificità del bene, o della prevedibilità o meno del rinvenimento".
Ai sensi del comma 9 "Le perizie di variante, corredate dai pareri e dalle autorizzazioni richiesti, sono approvate dall'organo decisionale della stazione appaltante su parere dell'organo che ha approvato il progetto, qualora comportino la necessità di ulteriore spesa rispetto a quella prevista nel quadro economico del progetto approvato; negli altri casi, le perizie di variante sono approvate dal responsabile del procedimento, sempre che non alterino la sostanza del progetto".
Come sottolineato dall'Assessorato regionale dei beni culturali ed ambientali nella circolare prot. n. 1158 del 22 aprile 2003, rinvenibile sul sito internet www. Regione. Sicilia. it/beni culturali, con la richiesta di approvazione della variante in corso d'opera dovrà contestualmente essere trasmessa la relazione del responsabile del procedimento prevista dal comma 7 dell'art. 134 del regolamento: inoltre dovranno, poi, essere trasmessi, per la necessaria comparazione, il quadro economico approvato e quello risultante a seguito dell'eventuale approvazione della variante che si propone.
A tale proposito la circolare prevede che, sotto il profilo finanziario, occorre distinguere due tipologie di varianti:
"1) - varianti che possono comportare aumenti di spesa ma nessun aumento dello stanziamento previsto per l'intervento, quali le modifiche finalizzate al miglioramento, di cui al comma 3, secondo e terzo periodo e quelle per l'utilizzo di nuovi materiali, componenti e tecnologie di cui al comma 1, lettera b), seconda parte;
2) - varianti che possono comportare anche modifiche in aumento allo stanziamento previsto per l'intervento, quali quelle per sopravvenute disposizioni normative, per cause o eventi o rinvenimenti imprevisti o non prevedibili, per sorpresa geologica, per errori progettuali, di cui al comma 1, lettere a), b), prima parte, b-bis), c) e d).
Per il primo tipo di variante non occorre alcuna modifica agli stanziamenti previsti in bilancio; è necessaria però un'appendice contrattuale - il cosiddetto atto di sottomissione - nella quale l'impresa esecutrice accetta le variazioni; qualora l'importo contrattuale sia modificato in aumento , nonché in tutti gli altri casi in cui si proceda alla variazione del quadro economico, è necessaria l'approvazione amministrativa dello stesso, ancorché all'interno delle somme già stanziate nel quadro economico ( imprevisti ).
Per quanto riguarda invece gli interventi del secondo tipo, in cui è necessario un nuovo impegno finanziario, si ricorda che le perizie suppletive devono essere approvate, sia tecnicamente che amministrativamente, prima che i relativi lavori aggiuntivi abbiano inizio...".
Ciò premesso sulla scorta delle superiori considerazioni, si ritiene che le perizie di variante che, ai sensi dell'art. 134 comma 9, comportino "la necessità di ulteriore spesa rispetto a quella prevista nel quadro economico del progetto approvato" richiedano anche il " parere tecnico" dell'organo che si è espresso sul progetto ( conferenza speciale di servizi o commissione regionale lavori pubblici a seconda dell'importo dei lavori) e la successiva approvazione da parte della stazione appaltante.
Tuttavia il suddetto parere è previsto nella sola ipotesi in cui l'aumento di spesa comporti anche modifiche in aumento allo stanziamento previsto per l'intervento. Infatti dispone la norma, nella seconda parte del comma 9, che " negli altri casi, le perizie di variante sono approvate dal responsabile del procedimento, sempre che non alterino la sostanza del progetto".
In sintesi qualora le varianti comportino un aumento di spesa ma nessun aumento dello stanziamento previsto per l'intervento, (nonché, ai sensi del comma 10, siano di modico importo fino al 5 per cento che trovino copertura negli accantonamenti per imprevisti e nelle economie d'asta) allora sarà sufficiente l'approvazione da parte del Responsabile del procedimento mentre negli altri casi occorre anche il parere tecnico dell'organo che si è espresso sul progetto.
La parte finale della disposizione più volte citata precisa che le varianti non devono in alcun modo alterare la sostanza del progetto. L'interpretazione più consona allo spirito della normativa - nonché alla ratio -delle varianti, sembra essere quella per cui sono tali solo le modifiche al progetto esecutivo indispensabili o comunque funzionali alla realizzazione dell'opera, che comunque deve mantenere la sua impostazione originaria: non invece gli interventi nuovi e autonomi rispetto all'opera originaria seppure a questa connessi. Si tratta in tale ultima ipotesi di lavori extracontrattuali che non possono essere oggetto di perizia di variante ed essere affidati sotto questa forma all'appaltatore originario ma che debbono essere oggetto di affidamento ai sensi delle norme che regolano le procedura di scelta dei contraenti. ( cfr. F Caringella e G. De marzo in " La nuova disciplina dei lavori pubblici", Ipsoa, p. 1230).
Quindi sia che si risolvino in una variazione quantitativa che modifichi l'importo del contratto sia che determinino una modifica qualitativa del progetto del contratto, per potersi parlare di varianti è necessario che esse si mantengano nell'ambito dell'oggetto contrattuale.
Tale orientamento è condiviso sia dalla giurisprudenza (ex plurimis Corte dei conti , sez. II, 19-02-1997, n. 12.,C. Conti sez contr. Reg. Sicilia, 07.06.1990, n. 188, Cass. Sez I 13 luglio 1983, n. 4760) che ha precisato che "Il limite dello ius variandi dell'amministrazione nel corso di un appalto di opera pubblica, con la procedura della perizia di variante, viene definito con la necessità che si tratti di lavori originariamente non previsti e tuttavia indispensabili o sommamente necessari, sotto un profilo tecnico ed economico, per il completamento o la funzionalità dell'opera, sempre che le aggiunge o varianti non siano tali da snaturare la configurazione originaria dell'opera stessa." che dall'Autorità di Vigilanza sui lavori pubblici, la quale nella deliberazione dell' 11 gennaio 2001 n. 1 in relazione al concetto di alterazione sostanziale, così si è espressa "..... l'appaltatore ha l'obbligo di eseguire tutte le variazioni ritenute opportune dalla stazione appaltante, e che il direttore dei lavori gli abbia ordinato, purché queste non mutino sostanzialmente la natura dei lavori compresi nell'appalto.
In assenza di una definizione del concetto di variazione sostanziale, la giurisprudenza ha ravvisato tale natura e portata nel progetto che, rispetto al precedente, riduca la volumetria in modo rilevante ad un punto tale da attribuirgli un carattere radicalmente nuovo. In altri casi, è stata presa in considerazione la traslazione di alcuni metri della localizzazione dell'opera. Le varianti al progetto non devono in alcun modo mutare essenzialmente la natura delle opere per le quali è stato indetto l'appalto.
Parimenti alla realizzazione di opere accessorie, che non mutano l'essenza dell'opera, nel settore dell'edilizia e dell'urbanistica si considera variante non essenziale quella che non modifichi la sagoma, le superfici utili e la destinazione d'uso della costruzione ovvero che non modifichi le caratteristiche strutturali e funzionali del fabbricato. Tuttavia, è rimesso all'interprete stabilire caso per caso il valore dell'incidenza della variante sul singolo progetto".
Per quanto concerne il regime autorizzatorio, il comma 9 dell'art.134 dispone che gli ordini di variazioni devono fare espresso riferimento all'intervenuta superiore approvazione, salvo il caso descritto al comma 3, primo periodo del medesimo articolo. Qualora le perizie di variante, corredate dei pareri e dei nulla osta necessari, comportino la necessità di un'ulteriore spesa rispetto a quelle previste nel quadro economico del progetto già approvato, sono approvate dall'organo decisionale della stazione appaltante. Diversamente, il responsabile del procedimento approva direttamente le varianti, a condizione che queste non alterino la sostanza del progetto".

Per quanto concerne poi il secondo quesito si ritiene che la linea di demarcazione tra la competenza del RUP e quella che richiede invece il parere tecnico dell'organo che si è espresso sul progetto, è data, come già rilevato, dalla necessità di integrare il finanziamento dell'opera. Infatti, ed in questo si concorda con l'orientamento maggioritario espresso dalla Commissione regionale per i lavori pubblici, il quadro economico cui fare riferimento è quello del progetto sul quale è stato reso il parere tecnico piuttosto che quello deliberato e approvato a seguito dell'aggiudicazione e quindi al netto del ribasso d'asta. D'altra parte la stessa formulazione letterale della disposizione riportata che fa riferimento al "quadro economico del progetto approvato" conferma che è necessario fare riferimento all'importo economico del progetto e non tanto a quello successivo che può essere stato aggiudicato ad un prezzo inferiore.
In conclusione non è detto che tutte le varianti citate comportino un aumento dello stanziamento in bilancio: qualora tale circostanza non si verificasse per cui il quadro economico resta quello su cui è stato espresso parere tecnico, non si porrebbe alcun problema, poichè possono essere approvate con atto del responsabile del procedimento senza investire alcun organo collegiale. Diversamente nel caso in cui a causa della variante sia anche necessario un nuovo stanziamento di bilancio, a questo punto soccorrerà il "parere tecnico" dell'organo che si è espresso sul progetto originario.

Infine vale la pena di sottolineare, per completezza, che la disciplina in ordine all'approvazione delle varianti prevista dal nuovo regolamento generale del Codice dei contratti pubblici - approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri lo scorso 13 luglio- non si discosta da quella surrichiamata dell'art. 134, comma 9, del DPR n. 554/1999.


Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.



3. Si ricorda che in conformità alla circolare presidenziale 8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati FONS.


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