Pos. 1	Prot. N. /99.07.11

Oggetto: Beni di enti pubblici. Demanio marittimo. Rilascio di concessioni. Elencazioni delle attività esercitabili.




Allegati n...........................


ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE.

Dipartimento regionale del territorio e dell'ambiente.

PALERMO





1. Con nota n. 26489 del 6 aprile 2007 pervenuta a quest'Ufficio l'11 maggio 2007, codesto Dipartimento chiede l'avviso dello Scrivente in ordine all'interpretazione dell'art. 1 della l.r. 15/2005 recante la disciplina del rilascio delle concessioni per l'esercizio di attività nei beni del demanio marittimo.
In particolare, viene chiesto se l'elencazione delle attività, per l'esercizio delle quali può essere rilasciata la concessione dei beni demaniali, sia da ritenere tassativa.
Codesto Dipartimento manifesta perplessità interpretative sulla formulazione della disposizione de quo, anche in considerazione della mancata inclusione nell'elenco predetto di alcune attività precedentemente considerate esercitabili ed oggetto di regolare concessione.
Segnalando precipuamente la mancata previsione dell'uso abitativo dei beni demaniali, seppure già inserita in una disposizione della delibera legislativa impugnata dal Commissario dello Stato, codesto Dipartimento ravvisa la possibilità che l'elencazione ex art. 1 cit. possa intendersi non tassativa ma finalizzata allo scopo di individuare le attività previste nell'ambito della disciplina dei piani di utilizzo del demanio marittimo e che devono considerarsi destinate "alla diretta fruizione del mare".
In subordine al primo quesito viene chiesto, ove lo Scrivente ritenga non derogabile l'elencazione in argomento, se le concessioni rilasciate in data antecedente alla entrata in vigore della l.r. 15/2005, per attività non rientranti nella predetta elencazione possano essere rinnovate, come si ritiene possa desumersi dal contenuto del comma 3 del più volte citato art. 1.
Nel segnalare il rilievo della questione posta anche per gli aspetti relativi all'eventuale contenzioso che può essere sollevato da "coloro che vantano una legittima aspettativa alla prosecuzione del rapporto concessorio", codesto Dipartimento chiede allo Scrivente di esprimere il proprio parere.

2. Sulle suesposte questioni si osserva.
L'art. 1 della citata l.r. 15/2005 (con le integrazioni ex art. 2 della l.r. 10/2007 e art. 8, comma 1 della l.r. 13/2007) individua, attraverso una elencazione puntuale, le attività esercitabili sui beni demaniali e disciplina la durata, i requisiti per l'ottenimento della concessione, le modalità di rinnovo anche per le concessioni in corso di validità al momento dell'entrata in vigore della legge ponendo altresì una norma di coordinamento con l'art. 15 della l.r. 78/76.
Con riferimento al primo quesito posto va preliminarmente sottolineata la natura dei beni del demanio marittimo.
Tali beni sono istituzionalmente ed in via generale rivolti all'uso pubblico e possono essere utilizzati per finalità diverse, di tipo privato, per un periodo di tempo determinato solo se l'uso particolare risulta compatibile con il pubblico interesse (vedi art. 36 cod. nav.; Cfr. ex plurimis C.Stato, sez. VI, sent. 3 marzo 2004, n. 1047).
Ed infatti, dall'individuazione delle attività che possono essere espletate sui beni in discorso si evince che il Legislatore regionale sia stato mosso dall'esigenza di identificare, in modo esclusivo, tutte quelle iniziative di utilizzazione dei detti beni che, seppure limitative dell'uso da parte della totalità dei cittadini potessero consistere in attività destinate alla fruizione delle coste e del mare da parte di una collettività aperta secondo uno schema di compatibilità con l'interesse pubblico e di esclusione delle opere ed attività di uso strettamente privato, vale a dire non aperte all'uso pubblico, neppure a titolo oneroso.
Anche sotto il profilo formale, l'utilizzo della descrizione puntuale fa presupporre che l'elencazione di cui è questione sia tassativa e non possa subire deroghe.
Si rileva, inoltre, che, proprio per la peculiare natura dei beni riguardati, la compatibilità generale delle attività elencate nel comma 1 dell'art. 1 con l'interesse pubblico non ha, comunque, valore assoluto e non presuppone necessariamente il rilascio della concessione, restando, in ogni caso, ferma la discrezionale valutazione da parte dell'Amministrazione (...può essere rilasciata...) di ogni singola istanza di concessione in riferimento alla comparazione, caso per caso, dell'interesse privato dell'istante con l'insieme di altri interessi pubblici che possono essere coinvolti dall'adozione del provvedimento finale (Cfr. ex plurimis: C. Stato, sez. VI, 7 settembre 2004, n. 5840).
Non può, quindi, condividersi l'ipotesi interpretativa dell'art. 1 della l.r. 15/2005 ventilata da codesto Dipartimento regionale circa la natura di indicativa elencazione di attività destinate "alla diretta fruizione del mare" finalizzata all'ottenimento delle prescritte autorizzazioni conformi alle previsioni dei piani di utilizzo previsti dall'art. 4 della citata l.r. 15/2005.
Invero, il riferimento alla lett. a) dell'art. 15 della l.r. 76/78 sembra determinato da un necessario coordinamento delle discipline in relazione alla deroga all'inedificabilità assoluta nella fascia di 150 dalla battigia e che presuppone una puntuale individuazione delle opere destinate alla diretta fruizione del mare.
Circa le perplessità di codesto Dipartimento relativamente alla mancata previsione, nella elencazione ex comma 1 dell'art. 1, di ulteriori attività quali "l'uso agricolo" lo Scrivente non ha osservazioni in proposito, non potendo che rimettersi alla valutazione discrezionale del Legislatore regionale.
Per quanto riguarda, invece, la mancata previsione dell' "uso abitativo", lo stesso Dipartimento regionale è a conoscenza del fatto che una fattispecie affine era stata prevista dalla lett. e) del comma 1 dell'art. 1 della delibera legislativa approvata nella seduta del 9 novembre 2005 poi impugnata dal Commissario dello Stato sia sotto il profilo della lesione al principio della ragionevolezza, a causa della "ingiustificata disparità di trattamento con i cittadini del rimanente territorio nazionale e con gli altri cittadini siciliani che, avendo realizzato illegittimamente un immobile in terreni esenti da vincoli o di minore qualità ambientale rispetto alle coste demaniali, soggiacciono alla pena della demolizione" sia per la natura di sostanziale sanatoria di immobili realizzati abusivamente sul demanio marittimo in violazione delle disposizioni che impongono in tali aree il vincolo di inedificabilità assoluta.
Ora, considerato che il Presidente della Regione non ha ritenuto di resistere all'impugnativa, ed anzi, al contrario, ha disposto (a seguito di ordine del giorno dell'ARS) la promulgazione della legge omettendo la detta disposizione impugnata, non sembra che sulla questione vi siano ulteriori osservazioni da esprimere.
In merito all'ultimo quesito relativo al rinnovo delle concessioni rilasciate in data antecedente alla entrata in vigore della stessa l.r. 15/2005 per attività non elencate nel più volte citato comma 1 dell'art. 1 ed alle "legittime aspettative" dei concessionari al rinnovo del rapporto concessorio, si esprime quanto segue.
La lettura coordinata del comma 3 dell'art. 1 della l.r. 15/2005 e dell'art. 3 della l.r. 10/2007 come modificato dall'art. 8, comma 2 della l.r. 13/2007 delinea il sistema transitorio nei confronti di soggetti in possesso di concessione in corso di validità o in scadenza alla data di entrata in vigore della l.r. 15/2005.
In particolare, il comma 3 dell'art. 1 della l.r. 15/2005 prevede, previo pagamento del canone ivi previsto, la possibilità di rinnovo per sei anni delle concessioni quadriennali in corso di validità al momento dell'entrata in vigore della legge 15, salvo la revoca in tutto o in parte della concessione, a giudizio discrezionale dell'amministrazione, per sopravvenute ragioni di interesse pubblico secondo quanto prescritto dall'art. 42 del codice di navigazione.
L'art. 3 della l.r. 10/2007 come modificato dal comma 2 dell'art. 8 della l.r. 13/2007 ha riguardo alle concessioni annuali o quadriennali in scadenza dalla data di entrata in vigore della più volte citata l.r. 15/2007 le quali, nelle more dell'attivazione degli uffici di cui all'art. 6 della l.r. 15/2005, possono essere rinnovate per ulteriori sei anni ai sensi del comma 3 dell'art. 1 della l.r. 15/2005, ove non risultino motivi ostativi.
Il riferito sistema normativo concernente i rapporti concessori che si trovano coinvolti dai mutamenti legislativi intervenuti e che prevede, in modo differenziato, l'applicazione dell'istituto della revoca ex art. 42 del codice della navigazione per le concessioni in corso che non rispondono più alle ragioni di pubblico interesse e l' accertamento di eventuali motivi ostativi al rinnovo per le concessioni in scadenza, evidenzia, in conformità ai principi già esposti che governano l'utilizzo di beni di così peculiare natura, il prioritario rilievo della tutela dell'interesse pubblico rispetto all'interesse del singolo e al nocumento che potrebbe patire dal venir meno della concessione.
E, d'altra parte, anche il c.d. "diritto d'insistenza" (art. 37 del cod. nav.) non configura una pretesa incondizionatamente tutelata, ma solo un limite alla discrezionalità dell'amministrazione che, nello scegliere il concessionario deve tenere conto della posizione di colui che già si trova in detta posizione e che potrebbe risentire un danno dalla cessazione dell'attività (Cfr. ex plurimis C.G.A. per la Regione siciliana , sent n. 9 del 29 gennaio 2007).
Conclusivamente, sembra allo Scrivente che, come sopra esposto, l'elencazione di cui al comma 1 dell'art. 1 della l.r. 15/2005 sia tassativa e non consenta deroghe all'applicazione e che dall'entrata in vigore della legge 15/2007 possano essere rinnovate esclusivamente le concessioni richieste per attività rientranti nel predetto elenco ed in presenza dei requisiti prescritti, a nulla rilevando l'esistenza di comprensibili e lecite aspettattive al rinnovo del rapporto concessorio se configgenti con l'interesse pubblico.

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Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12 lo scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesto Assessorato al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
 Si ricorda poi che, in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998, n. 16586/66.98.12 trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere. senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".