POS. II Prot._______________/92.11.2007

OGGETTO: Ente pubblico e privato - Opere pie - Fusione di opere pie - Competenze della Provincia.



PRESIDENZA DELLA REGIONE -Segreteria Generale

e, p.c.  ASSESSORATO REGIONALE DELLA FAMIGLIA, DELLE POLITICHE SOCIALI E DELLE AUTONOMIE LOCALI 
  Dipartimento Famiglia, Politiche sociali e Autonomie locali 


PALERMO





1. Con nota prot. n.1242 del 26 aprile 2007 codesta Segreteria ha chiesto il parere dello Scrivente in ordine alla legittimità del provvedimento di fusione per incorporazione dell'opera pia "AAAA" con sede in YYYY con l'opera pia "BBBB" con sede in KKKK e con l'opera pia "CCCC" con sede in XXXX, adottato con D.P. n.783/Serv.4-S.G. del 1° dicembre 2006, su proposta dell'Assessore regionale per la famiglia, le politiche sociali e le autonomie locali.
La questione è stata sollevata dal Presidente della Provincia di KKKK che ha comunicato a codesta Amministrazione (nota prot. n.5220 del 22 gennaio 2007) di ritenere il provvedimento illegittimo per violazione dell'art.62, L. 17 luglio 1890, n.6972, -dal momento che non sarebbe stato richiesto il parere del consiglio provinciale sulla proposta di fusione, previsto dalla norma per i casi in cui l'istituzione interessa due o più comuni della provincia-, rilevando altresì che i comuni di KKKK e di YYYY avevano espresso parere contrario alla fusione e richiedendo l'annullamento del provvedimento stesso.
Con nota prot. n.219 del 31 gennaio 2007 codesta Segreteria sospendeva l'esecuzione e la pubblicazione del provvedimento di fusione ed invitava l'Assessorato che legge per conoscenza ad approfondire la fattispecie.
Quest'ultimo, nella nota prot. n.583 del 18 febbraio 2007, chiariva di ritenere la richiesta di parere al consiglio superata dalla nuova normativa statale in materia (L. 8.11.2000, n.328 e D.Lgs. 4.5.2001, n.207) e "dall'applicazione che ne è stata data in Sicilia, pur in assenza di formale recepimento legislativo, mediante il decreto del Presidente della Regione del 4 novembre 2002" e richiedeva, pertanto, di dare integrale esecuzione al decreto.
Tutto ciò premesso, codesto Segreteria ha osservato che, "alla luce della normativa regionale tuttora vigente, attesa una mancata rivisitazione legislativa complessiva del settore socio-assistenziale a seguito della normativa nazionale sopra citata, non appare possa escludersi in radice una competenza ed un interesse della provincia regionale in materia", citando al riguardo l'art.13, comma 1, n.1, lett. a) della l.r. 6.3.1986, n.9, lo stesso D.P.Reg. 4 novembre 2002, punto 4.7 ed, infine, il parere dello Scrivente n.119.11.2004, reso a codesta Segreteria con nota prot.15241/2004.


2. Prima di affrontare la questione suesposta è opportuno ricostruire, seppure per grandi linee, il quadro normativo ad oggi vigente, con particolare riferimento alla Regione siciliana.

Le Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB) nascono con la legge 17 luglio 1890, n. 6972 (c.d. legge Crispi), che ebbe l'obiettivo fondamentale di trasformare coattivamente le opere pie operanti sul territorio nazionale in enti pubblici, imponendo di conseguenza una uniformità dei criteri di funzionamento, della disciplina amministrativa e del sistema di controlli statali.

La c.d. legge Crispi ha disciplinato l'intera materia dei servizi alla collettività fino agli anni sessanta quando, con la L. 12.2.1968, n.132, furono sottratte alla disciplina pubblica le istituzioni sorte per iniziativa privata al fine di prestare assistenza ospedaliera, determinando così la separazione tra le attività assistenziali e quelle sanitarie.

Si può qui sinteticamente rilevare che i successivi interventi normativi nella materia hanno avuto come denominatore comune quello di procedere ad un riordino del settore e, dopo la pronuncia della Corte Costituzionale 7 marzo 1988, n.396 -che dichiarò l'incostituzionalità dell'art.1 della legge Crispi nella parte in cui imponeva la natura pubblica a tutte le istituzioni di assistenza e beneficenza per contrasto con il principio della libertà dell'assistenza privata enunciato dall'art.38, Cost.- quello di consentire alle predette istituzioni, ove regionali o infraregionali, di conservare la qualità di enti privati, anziché pubblici (cfr., ad esempio, il D.P.C.M. 16 febbraio 1990).

Su questo tracciato si colloca anche la recente L. 8 novembre 2000, n.328, recante la "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato dei servizi sociali", la quale ha inserito le IPAB tra i soggetti chiamati ad intervenire nella gestione dei servizi sociali.

In particolare, l'art.10, rubricato "Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza" e collocato nel Capo II che disciplina "Assetto istituzionale e organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali", delega il Governo ad emanare norme finalizzate al riordino della disciplina delle IPAB, nel cui ambito venga prevista la trasformazione della loro forma giuridica, fissandone i principi generali e rimettendo allo stesso la definizione delle modalità dell'inserimento delle IPAB nella programmazione regionale del sistema integrato dei servizi.

L'art.30, L. ult. cit. dispone infine l'abrogazione della legge Crispi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di riordino, da emanarsi ai sensi del precedente articolo 10.

Il Governo ha ottemperato agli obblighi previsti dalla L.n.328/2000 cit. con l'emanazione del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, recante il "Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell'articolo 10 della legge 8 novembre 1000 n. 328".

In generale, il D.Lgs. cit. dispone una nuova disciplina delle IPAB trasformate e riordinate in aziende pubbliche di servizi (Capo II) o in persone giuridiche di diritto privato (Capo III).
Il Capo IV del D.Lgs. cit. rimette alle Regioni l'incentivazione delle fusioni di più istituzioni, al fine di "potenziare la prestazione di servizi alla persona nelle forme dell'azienda pubblica di servizi alla persona di cui al presente decreto" (art.19, primo comma) e la disciplina di forme semplificate di fusioni "allo scopo di favorire il processo di riorganizzazione" (art.19, secondo comma).

All'art.21, D.Lgs. cit., recante una "Disposizione transitoria", in particolare, si riafferma l'abrogazione della L. n.6972/1890 alla data di entrata in vigore del decreto stesso, precisandosi che: "Nel periodo transitorio previsto per il riordino delle istituzioni, ad esse seguitano ad applicarsi le disposizioni previgenti, in quanto non contrastanti con i principi della libertà dell'assistenza, con i principi della legge e con le disposizioni del presente decreto legislativo".
Allo scopo di evitare il verificarsi di momenti di assenza di copertura normativa, dunque, fino alla conclusione delle operazioni di trasformazione delle IPAB, alle medesime istituzioni continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti che non contrastino con i principi della libertà dell'assistenza e della legge n.328/2000.

***


Con riferimento specifico alla Regione siciliana, va brevemente ricordato che:
- la Regione siciliana ha la competenza esclusiva nella materia individuata dalla lettera m) dell'art.14 dello Statuto come "pubblica beneficenza e opere pie";

- in attuazione dell'art.14, lett. m) dello Statuto, il D.P.R 30 agosto 1975, n.636 ha disposto il trasferimento in capo all'Amministrazione regionale dellecompetenze amministrative già attribuite agli organi centrali e periferici dello Stato dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 e dalle successive modificazioni ed integrazioni alla legge stessa, in materia di ordinamento e di controlli sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e sugli enti comunali di assistenza, operanti nel territorio della Sicilia (art.1, primo comma);

- con la l.r. 9 maggio 1986, n.22 il legislatore regionale ha provveduto al "Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia", dettando al Titolo V "Disposizioni sulle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB)" concernenti la privatizzazione delle IPAB (art.30); le IPAB che non hanno caratteristiche di enti privati e, segnatamente, l'utilizzazione delle loro strutture (art.31); la riconversione delle strutture (art.32); la fusione ed estinzione delle IPAB proprietarie di strutture non utilizzabili e non riconvertibili (art.34).

- infine, con D.P.Reg. 4 novembre 2002 sono state dettate "Linee-guida per l'attuazione del piano socio-sanitario della Regione siciliana", in cui si dà atto che la piena attuazione della legge n.328/2000, nel quadro di una più ampia ridefinizione del sistema dei servizi socio-sanitari della Regione, necessita di interventi legislativi che riguarderanno, tra l'altro, una "legge di riordino delle IPAB" (v. punto 4.1).
Al punto 4.10 viene poi stabilito che "Il riordino delle II.PP.AA.BB. viene disciplinato dal decreto legislativo n.207/2001, in considerazione dell'art.10 della legge n.328/2000" e vengono, in particolare, richiamati i principi della trasformazione in aziende di servizi e della possibilità di fusione.
Viene altresì stabilito che "la Regione intende costituire, entro 60 giorni dall'approvazione di questo piano di indirizzo generale, un coordinamento tecnico" e che "compito di questo coordinamento sarà quello di definire entro 120 giorni dalla sua costituzione:
1) le modalità e i criteri uniformi per il censimento la rilevazione e la riqualificazione delle II.PP.AA.BB. regionali e dei loro patrimoni;
2) un progetto di disciplina delle procedure di trasformazione, fusione, realizzazione di consorzi ed estinzione delle istituzioni e delle aziende;
...".


3. Alla luce di quanto suesposto, con specifico riferimento alle norme applicabili al procedimento di fusione di IPAB, si può osservare quanto segue.

Dal momento che il più complesso processo di riordino disciplinato dalla nuova normativa statale non ha avuto ancora avvio nella Regione siciliana, per la regolamentazione della fattispecie in esame non può farsi capo al D.Lgs. n.207/2001, estrapolando dal medesimo singole disposizioni che, invero, fanno parte di un più ampio disegno organico di riorganizzazione delle IPAB, attraverso la loro trasformazione in aziende di servizi.
Infatti, la disciplina delle "Fusioni" di cui al Capo IV del D.Lgs. cit., con cui il legislatore statale rimette alla Regioni l'incentivazione delle fusioni di più istituzioni e la semplificazione delle relative procedure, è sempre preordinata alla trasformazione delle istituzioni medesime come aziende di servizi ed è comunque rimessa alla competenza regionale.

D'altronde, la fusione di cui trattasi non è preordinata alla trasformazione delle IPAB coinvolte "nelle forme dell'azienda pubblica di servizi" (v.art.19, D.Lgs. cit).
Soccorre, dunque, per il caso in esame, il meccanismo di ultrattività parziale della normativa previgente approntato dal legislatore all'art.21, D.Lgs. n.207/2001 per il "periodo transitorio previsto per il riordino delle istituzioni", nel quale "seguitano" ad applicarsi le disposizioni previgenti di cui alla L. n.6972/1890, purchè non in contrasto con i nuovi principi generali di cui alla legge delega.

Ora, la fusione era (è) disciplinata all'art.62 della L. n.6972/1890 che qui occorre richiamare in virtù della perdurante vigenza voluta dal legislatore.
La norma prescrive, per l'ipotesi di fusione di istituzioni che interessino due o più comuni della stessa o di diverse province, che "è sufficiente promuovere ... il parere del Consiglio o dei Consigli provinciali interessati" (terzo comma) e che "I pareri devono essere emessi nel termine di trenta giorni dalla comunicazione della proposta. Trascorso tale termine, le amministrazioni e i Consigli che sono invitati a pronunciarsi e non abbiano adottato alcuna deliberazione, sono senz'altro reputati assenzienti" (quarto comma).

In ambito regionale, poi, per i ben noti principi che regolano i rapporti tra legislazione statale e legislazione regionale nelle materie di competenza esclusiva della Regione siciliana -per i quali la normativa statale trova applicazione solo se e finchè la materia, o anche singoli profili della materia, non siano stati normati dal legislatore regionale- occorre altresì tenere conto della disposizione regionale di cui all'art.34, L. n.22/1986 che, nel disciplinare la fusione delle IPAB, nell'ambito di un più generale riordino delle stesse, al primo comma dispone testualmente che:
"L'Assessore regionale per gli enti locali avvia il procedimento amministrativo per la fusione delle istituzioni pubbliche, proprietarie delle strutture non utilizzabili o non riconvertibili, con altre IPAB che dispongono di strutture giudicate utilizzabili o riconvertibili in esito alle procedure di cui ai precedenti articoli o con IPAB che, mediante l'integrazione delle strutture, su proposta del comune territorialmente competente, possono attivare servizi socio-assistenziali e socio-sanitari conformi alle previsioni degli articoli 31 e 32 della presente legge.".

Dato che la norma regionale, per quanto concerne il procedimento, si occupa soltanto della fase di avvio, occorre fare capo per la disciplina del procedimento alla disposizione statale che prevede, per la fusione di istituzioni che, come nel caso in esame, interessano più comuni della stessa provincia, la richiesta di parere al consiglio provinciale interessato.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.



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