Pos. I Prot. 7704/74.2006.11


OGGETTO: Ente pubblico e privato.- Ente acquedotti siciliani (E.A.S.) in liquidazione.- Gestione delle spese in assenza del bilancio.

ASSESSORATO LAVORI PUBBLICI
Dipartimento lavori pubblici
(Rif. nota n. 27156 del 13 aprile 2007)

e, p.c. ASSESSORATO BILANCIO E FINANZE
Dipartimento bilancio e tesoro

P A L E R M O

1.- Con la nota emarginata il Dipartimento lavori pubblici chiede di conoscere in forza di quale norma o secondo quale principio giuridico possa autorizzarsi l'E.A.S. - così come richiesto dal Commissario liquidatore dell'Ente, in atto privo di bilancio di previsione per l'esercizio 2007 - alla gestione delle spese necessarie per non paralizzare l'esercizio del servizio pubblico essenziale cui lo stesso Ente è ancora preposto.
Rassegna il richiedente Dipartimento che l'E.A.S. aveva richiesto l'autorizzazione all'esercizio provvisorio 2007 con riferimento ai capitoli del bilancio di previsione 2006, ma che l'Assessorato regionale del bilancio - cui era stato richiesto parere ai sensi dell'art. 20 della l.r. 212/79 e dell'art. 53 della l.r. 17/2004 - ha rappresentato che, "secondo il regolamento di contabilità applicabile all'E.A.S. (D.P.R. 696/79), l'istituto dell'esercizio provvisorio richiede l'adozione da parte dell'Ente del documento contabile previsionale per l'anno 2007, inoltre non risulta disciplinato l'istituto della gestione provvisoria sul bilancio di previsione dell'esercizio precedente", e che potrà comunque valutarsi, da parte dell'Amministrazione di vigilanza, "l'opportunità di assentire la gestione di quelle spese necessarie per evitare la paventata paralisi dell'Ente, avendo cura di indicarne con precisione i limiti."
Inoltre si chiede allo scrivente di sapere se lo stesso E.A.S., nel predisporre il bilancio di previsione 2007, dovrà attenersi a quanto previsto dal codice civile, ed in particolare dall'art. 2490, quarto comma, o se dovrà procedere ad approntare il proprio bilancio tenendo conto esclusivamente della normativa di cui al D.P.R. 696/79.

2.- La soluzione delle questioni sottoposte a questo Ufficio impone, in via preliminare, di accertare a quale ordinamento contabile soggiace l'Ente acquedotti siciliano, posto in liquidazione, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della l.r. 31 maggio 2004, n. 9, a decorrere dal 1° settembre 2004; ciò al fine di individuare le disposizioni conferenti dallo stesso recate e di verificarne l'applicabilità alle fattispecie proposte.
A tal proposito non può non rilevarsi che l'Ente acquedotti siciliano è compreso nel novero degli enti elencati nella Tabella allegata alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e precisamente nella Parte IV-Enti preposti a servizi di pubblico interesse, di essa.
L'avvenuta inclusione in detta Tabella - la cui rilevanza è riconosciuta, al fine di determinare la normativa applicabile allo stesso Ente e la giurisdizione cui conseguentemente è devoluta la cognizione delle controversie insorte con il personale dallo stesso dipendente, sia dalla Corte dei conti (cfr. Sezione controllo enti, 13 luglio 1985, n. 1827) che dalla Corte di Cassazione (cfr. sentenze 14 luglio 1983, n. 4801, e Sezioni unite, 26 gennaio 2000, n. 5) - ha implicato che l'E.A.S. è stato dapprima assoggettato alla disciplina di cui al D.P.R. 24 gennaio 1978, n. 84, recante "Approvazione del regolamento per la classificazione delle entrate e delle spese e per l'amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui all'art. 30 della L. 20 marzo 1975, numero 70.", e, successivamente, a quella di cui al D.P.R. 18 dicembre 1979 n. 696, recante "Approvazione del nuovo regolamento per la classificazione delle entrate e delle spese e per l'amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla L. 20 marzo 1975, n. 70.", che, a far data dalla sua entrata in vigore ha abrogato le disposizioni del previgente D.P.R.

Ed invero l'annoverazione dell'Ente acquedotti siciliano tra gli enti di cui alla legge 70 del 1975 ha determinato la diretta ed automatica applicabilità allo stesso Ente delle disposizioni di tempo in tempo dettate per i predetti enti dalla normativa secondaria statale in materia di norme di amministrazione e contabilità degli enti pubblici (cui rinvia l'art. 30 della stessa legge).
Tuttavia la ulteriore disciplina dettata dal D.P.R. 27 febbraio 2003 n. 97, recante "Regolamento concernente l'amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla L. 20 marzo 1975, n. 70." non ha invece trovato applicazione nei confronti dell'E.A.S., poiché diversamente ha disposto al riguardo la normativa regionale.
Ed invero l'art. 1, comma 4, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10 - quale risulta aggiunto dall'art. 29, comma 5, della l.r. 29 dicembre 2003, n. 21, che, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana in data 30 dicembre 2003, è entrata in vigore, per espressa disposizione (cfr. art. 33 della medesima legge), "il giorno stesso della sua pubblicazione", e quindi in data antecedente, ancorchè di un brevissimo lasso temporale, a quel primo gennaio 2004 in cui, ai sensi del disposto dell'art. 95 del D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, (che ha inoltre abrogato, dalla predetta data, il precedente regolamento approvato con D.P.R. 18 dicembre 1979, n. 696) è entrato in vigore lo stesso Regolamento - ha sancito che "al fine di assicurare la funzionalità dell'ordinamento finanziario e contabile ai tempi di attuazione della riforma dell'organizzazione amministrativa e della dirigenza, gli enti pubblici di cui al comma 1, che applicano le disposizioni del Regolamento di contabilità approvato con il decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1979, n. 696, continuano ad osservare detta normativa per l'esercizio 2004."
E dunque, considerato che l'E.A.S. è certamente compreso tra gli enti di cui al comma 1 dell'art. 1 della l.r. 10 del 2000 - in quanto rientrante nel novero degli "enti pubblici non economici (cfr., per questo aspetto, la già citata sentenza 26 gennaio 2000, n. 5 delle Sezioni unite della Corte di Cassazione) sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione"(cfr., ex pluribus, art. 20 della l.r. 14 settembre 1979, n. 212), cui appunto il richiamato comma 1 si riferisce - e che il medesimo Ente, come già considerato, ai sensi del disposto dell'art. 30 della L. 20 marzo 1975, n. 70, alla data di entrata in vigore della riportata norma regionale (30 dicembre 2003), applicava appunto "le disposizioni del Regolamento di contabilità approvato con il decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1979, n. 696",è da ritenere che la riportata disposizione regionale abbia determinato l'ultrattività di dette disposizioni, per l'esercizio 2004, nei confronti del più volte citato Ente acquedotti siciliano (così come pure nei confronti di quegli altri che si fossero trovati in analoghe condizioni).
L'efficacia delle norme di cui al Regolamento approvato con D.P.R. 696/1979 è stata poi ulteriormente estesa - nei confronti degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione che alla data del 30 dicembre 2003 applicavano le disposizioni dello steso Regolamento di contabilità - dall'art. 127, comma 36, della l.r. 28 dicembre 2004, n. 17, che ha disposto l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 dell'articolo 1 della l.r. 10/2000 "anche per l'esercizio finanziario 2005".
Infine, nella perduranza dell'applicazione (per gli enti destinatari delle richiamate disposizioni regionali) delle più volte citate norme regolamentari di amministrazione e contabilità, l'art. 18, comma 4, secondo periodo, della l.r. 22 dicembre 2005, n. 19, ha disposto che "gli enti, per i quali le leggi regionali prevedano la soppressione, la liquidazione la trasformazione o altra forma di modifica della natura giuridica, mantengono la precedente disciplina contabile".
Ora, considerato che l'Ente acquedotti siciliano, al momento dell'entrata in vigore di tale ultima disposizione (e cioè, giusta art. 33 della l.r. 19/2005, al 24 dicembre 2005), era stato posto in "liquidazione" dall'art. 1, l.r. 51 maggio 2004, n. 9, e che lo stesso, alla medesima data - in applicazione delle disposizioni richiamate, recate dall'art. 1, comma 4, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, e dall'art. 127, comma 36, della l.r. 28 dicembre 2004, n. 17 - applicava il regolamento di contabilità approvato con il D.P.R. 18 dicembre 1979, n. 696, ne risulta, che lo stesso, conseguentemente, va compreso nel novero dei soggetti che "mantengono la precedente disciplina contabile", e cioè appunto lo stesso D.P.R. 18 dicembre 1979 n. 696, recante "Approvazione del nuovo regolamento per la classificazione delle entrate e delle spese e per l'amministrazione e la contabilità degli enti pubblici di cui alla L. 20 marzo 1975, n. 70."

Attesa dunque la individuata normativa di riferimento non può che rilevarsi la mancanza, in essa, di alcuna previsione in ordine all'istituto giuridico della gestione provvisoria, disciplinato invece dall'art. 23, comma 2, del D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, che a tal proposito, dopo aver normato, al comma 1, l'esercizio provvisorio del bilancio di previsione deliberato dall'ente - che presuppone dunque l'avvenuta adozione del relativo atto deliberativo da parte del competente organo amministrativo entro i termini prescritti - prevede, al comma 2, che, "in tutti i casi in cui, comunque, manchi il bilancio di previsione formalmente deliberato o non sia intervenuta, entro il 31 dicembre, l'autorizzazione all'esercizio provvisorio, è consentita la gestione provvisoria ed in tal caso si applica la disciplina di cui al comma 1, commisurando i dodicesimi all'ultimo bilancio regolarmente approvato."
E tuttavia considerato che la cessazione in via assoluta di ogni attività di spesa potrebbe provocare danni patrimoniali all'Ente, con potenziale, rilevante, aggravio della situazione economica dello stesso e - atteso il disposto dell'art. 1, comma 5 bis, quarto periodo, della l.r. 31 maggio 2004, n. 9, che ascrive all'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze il compito di provvedere ad acquisire al patrimonio della Regione i saldi positivi del bilancio finale di liquidazione dell'E.A.S. e ad assumere le iniziative occorrenti a far fronte agli eventuali saldi negativi - conseguente refluenza erariale, è da ritenere che non sia possibile escludere in via aprioristica la possibilità di assentire la gestione di talune spese ritenute improrogabili.
Pur in assenza di una normativa direttamente applicabile all'Ente si ritiene infatti di dover tenere in debita considerazione la circostanza che l'ordinamento positivo autorizza e disciplina, ancorchè con riferimento a precisi categorie di enti - con il già citato art. 23 del D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, per ciò che attiene gli enti pubblici di cui alla L. 70/1975, e con l' art. 15, comma 1, D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 170, recante "Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell'articolo 1 della L. 5 giugno 2003, n. 131.", per ciò che attiene gli enti locali - la gestione delle spese urgenti ed indifferibili in carenza di bilancio e di esercizio provvisorio.
Il sotteso principio di precauzione e tutela del patrimonio pubblico appare costituire regola assolutamente cogente nei confronti di ogni entità pubblica sottoposta a vigilanza e/o controllo dello Stato e di ogni altro ente territoriale, e pertanto, senza in alcun modo estendere la portata normativa delle richiamate disposizioni, e quindi senza asserire l'applicabilità automatica dell'istituto della "gestione provvisoria" a fattispecie non regolamentate, si ritiene che sia coerente con quel principio di buon andamento costituzionalmente sancito autorizzare l'Ente al pagamento di quelle sole spese necessarie ad evitare che siano arrecati danni patrimoniali certi e gravi.

Per quanto attiene all'ulteriore problematica sottoposta allo scrivente si ritiene che l'assoggettamento dell'E.A.S., anche nella attuale fase di liquidazione, alle norme di contabilità sancite in ragione della sua natura pubblicistica - e che comportano, in particolare, la predisposizione di un bilancio di previsione - non esclude la contemporanea soggezione alle norme civilistiche, e specificamente (ancorché dettate in materia societaria, ma applicabili alla fase di liquidazione di ogni persona giuridica), a quanto previsto dall'art. 2490 c.c. in tema di "bilanci in fase di liquidazione", laddove richiamando espressamente le norme in materia di bilancio di esercizio, si dispone che esse continuano a trovare applicazione "in quanto compatibili con la natura, le finalità e lo stato della liquidazione".
Ed invero, premesso in via generale che la messa in liquidazione (e la nomina di un liquidatore) non impedisce la prosecuzione dell'attività di impresa, si osserva che sin dal primo bilancio di liquidazione - che dovrà essere redatto alle scadenze previste e che ben potrà ricomprendere lassi temporali di esercizio antecedenti alla nomina dei liquidatori, ed in cui si dovrà fare riferimento alla situazione dei conti ed al rendiconto predisposto dagli amministratori cessati (che vanno anzi a detto bilancio allegati) - vanno indicate separatamente le relative poste.
Pertanto, per tutto quanto non risulti incompatibile, nei confronti dell'E.A.S. in liquidazione ben continua a trovare applicazione la normativa in materia di amministrazione e contabilità dettata dal D.P.R. 18 dicembre 1979, n. 696.
In particolare dunque l'Ente, ancorchè, come viene assunto, non sia possibile conseguire il pareggio finanziario, dovrà procedere a deliberare il bilancio annuale di previsione, ben potendo peraltro evidenziare, nella relazione allegata al documento contabile, quali misure debbano assumersi per un ripristinare l'equilibrio di bilancio.

3.- Il presente parere viene inviato, per conoscenza, all'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze, istituzionalmente competente in materia contabile e di vigilanza enti, al fine di renderlo partecipe dell'avviso dello scrivente, e di consentirgli altresì di formulare proprie, ulteriori, osservazioni al riguardo, alla cui stregua, eventualmente, questo Ufficio, si riserva ogni utile approfondimento.

4.- Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso al presente parere, presso codesto Dipartimento, da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si segnala inoltre che, laddove Codesta Amministrazione entro novanta giorni dalla ricezione, non comunichi l'esistenza di motivi ostativi, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.