POS. I Prot._______________/317.2006.11

OGGETTO: Contributi e finanziamenti -Agricoltura e foreste - Centri esposizione e vendita prodotti agricoli - Titolarità opere realizzate ex art. 6 L.r. 34/1978.



ASSESSORATO REGIONALE
AGRICOLTURA E FORESTE
DIPARTIMENTO REGIONALE

INTERVENTI STRUTTURALI

PALERMO

1. Con nota 29 novembre 2006, n. 99514, l'Assessorato in indirizzo riferisce di avere concesso - con decreto assessoriale del 1991 - il contributo per l'esecuzione di strutture commerciali specializzate per la vendita di prodotti agricoli, ai sensi dell'art. 6 della l.r. 10 agosto 1978, n. 34, ad un comune siciliano per completare una struttura già esistente e realizzata dal medesimo comune negli anni '80 con i contributi trentacinquennali concessi dallo Stato con la legge 3 agosto 1949, n. 589, recante "Provvedimenti per agevolare l'esecuzione di opere pubbliche di interesse degli Enti Locali" e con la legge 15 febbraio 1953, n. 184, recante "Norme integrative e modificative della legge 3 agosto 1949, n. 589, sulle opere pubbliche di interesse degli Enti Locali".
Antecedentemente alla concessione del finanziamento regionale, il Comune ha proceduto ad acquisire le aree necessarie per il completamento dell'opera, intestandosi la proprietà del mercato ortofrutticolo.
Nel 2004 l'Amministrazione regionale ha richiesto al Comune di volturare l'opera de qua al demanio regionale, in virtù della ratio del finanziamento, concesso per la realizzazione di opere per conto della Regione.
Il Comune si oppone alla voltura, rappresentando che il finanziamento regionale ha riguardato solo l'esecuzione di opere di completamento di una struttura già esistente, intestata fin dall'origine alla proprietà comunale.
Sull'obbligo del Comune di procedere a volturare la titolarità del bene, si chiede il parere di questo Ufficio.

2. Sulla problematica in oggetto, si espone quanto segue.
L'art. 6 della l.r. 34/1978 prevede, al 1° comma, che "L'Assessore regionale per l'agricoltura e le foreste è autorizzato a provvedere alla realizzazione, nelle zone caratterizzate da produzioni agricole tipiche di particolare rilevanza economica, di strutture commerciali specializzate per la vendita dei prodotti".
Al 2° comma la norma dispone che l'esecuzione delle strutture commerciali è affidata in concessione ai comuni.
Le strutture commerciali considerate, prima facie, sembrerebbero riconducibili ad opere pubbliche di interesse della Regione.
Nell'esecuzione di opere pubbliche si distingue, infatti, tra lavori di interesse regionale e interventi di interesse di altri organismi pubblici.
Nel primo caso l'Amministrazione regionale provvede direttamente ovvero mediante "affidamento in concessione" ad enti pubblici, come i comuni, o a privati. Caratteristica dell'atto concessorio è quella di dovere conservare all'ente pubblico concedente la titolarità della proprietà. Diversamente, quando ricorre l'attuazione di programmi relativi ad opere di interesse di altri enti, l'attuazione è in "delega" ai medesimi.
La questione dell'esecuzione attraverso lo strumento della delega o della concessione non è solo formale, poiché il ricorso all'uno o all'altro modulo operativo implica conseguenze differenti sul piano sostanziale, sia per quanto attiene ai poteri di intervento in capo alla Regione nei confronti dell'ente incaricato dell'esecuzione - che nel caso della concessione sono senz'altro più penetranti - sia, sopratutto, in ordine alla proprietà delle opere una volta ultimate.
L'utilizzo degli strumenti suindicati è stato esaminato dalla Corte dei conti - sezione di controllo per la Regione Sardegna - che, nella relazione 18 giugno 2001, ha chiarito come il ricorso alla "delega" o alla "concessione" nell'attuazione di opere pubbliche sia strettamente connesso all'appartenenza delle opere alla competenza regionale o meno, rilevando, al contempo che, spesso, nelle norme regionali l'indicazione dell'uno e dell'altro strumento non è esattamente discriminato, rendendo necessario fare chiarezza, se del caso anche nella sede legislativa.
Secondo le indicazioni della Corte dei conti, occorre esaminare la fattispecie sottoposta, considerando, oltre al tenore letterale della norma de qua, una più vasta cornice normativa.
Invero, dal significato letterale della norma, la realizzazione delle strutture commerciali sembrerebbe assegnata ai comuni in qualità di "incaricati" dell'esecuzione. Sorreggerebbe questa interpretazione anche la successiva previsione della gestione dell'opera, con riserva alla Regione di individuare il gestore anche tra soggetti diversi dal Comune esecutore.
Inoltre, il riferimento a zone caratterizzate da produzioni agricole di particolare rilevanza economica, richiama l'economia di territori ricomprendenti, presumibilmente, più comuni, conducendo a ritenere che il legislatore abbia inteso realizzare strutture di interesse sovracomunale.
Quanto sopra detto, trovarebbe indirettamente conferma nel primo rifinanziamento della norma disposto con l'art. 70 "Fondo di solidarietà nazionale", della l.r. 27 maggio 1980, n. 47, che riporta spese a carico del Fondo riferibili a interventi di competenza regionale, mentre in ipotesi di competenza diversa da quella regionale o ripartita tra più organismi pubblici, l'art. 70 contiene precisazioni puntuali, come per gli "investimenti da effettuarsi da parte dei comuni", di cui al n. 2) del punto a) "Servizi generali".Diversamente, al n. 3) del medesimo punto b), è semplicemente riportata la "realizzazione di strutture commerciali specializzate per la vendita dei prodotti nelle zone caratterizzate da produzioni agricole tipiche - legge regionale 10 agosto 1978, n. 34, art. 6", senza altra precisazione.
Come più sopra evidenziato, però, l'interpretazione della norma considerata va condotta in modo organico e sistematico con l'intero corpo normativo regionale e con la sua evoluzione.
In tal senso, è da segnalare la previsione contenuta in una norma regionale sostanzialmente coeva alla l.r. 34/1978, cioè la l.r. 2 gennaio 1979, n. 1, recante: "Attribuzioni ai comuni di funzioni amministrative regionali", che, all'art. 12, attribuisce ai comuni, in materia di attività industriali, commerciali ed artigianali, competenze relative, tra le altre, a "impianto e gestione dei mercati ortofrutticoli, del bestiame, delle carni e dei prodotti ittici".
Ancora, relativamente alle norme di rifinanziamento dell'art. 6 della l.r. 34/1978, si rileva che - mentre le prime due, cioè l'art. 70 della l.r. 27 marzo 1980, n. 47 e l'art. 40 della l.r. 12 agosto 1980, n. 85, richiamano la "realizzazione" di strutture commerciali specializzate per la vendita dei prodotti agricoli - le norme successive - cioè l'art. 24 della l.r. 2 marzo 1981, n. 16 e l'art. 22 della l.r. 29 aprile 1985, n. 22 - introducono una modifica all'originaria previsione dell'art. 6 della l.r. 34/1978, contemplando la realizzazione "ed il completamento" delle strutture commerciali specializzate per la vendita dei prodotti agricoli.
Il riferimento al completamento di opere, in mancanza di ulteriori precisazioni, ben potrebbe essere ricondotto al completamento di opere già esistenti, a prescindere dall'originaria titolarità delle stesse, trattandosi, in tal caso, di un'opera con "finanziamento regionale" ad esecuzione "delegata" ai comuni.
La tesi prospettata pare altresì coerente con le procedure condotte all'epoca del finanziamento dal competente Assessorato regionale, nella cui discrezionalità rientrava la valutazione circa l'ammissione al beneficio, giacchè - qualora si fosse ritenuto che anche il completamento delle strutture de quibus ineriva ad opere di competenza regionale - le modalità di erogazione e gli adempimenti relativi al trasferimento della proprietà dell'opera avrebbero dovuto essere oggetto di un disciplinare contenente diritti ed obblighi, che nel caso di specie non risulta stipulato (cfr. Coll. Arb. Roma, 28-02-1997, n. 28, in Archivio giuridico opere pubbliche 1999, p. 156).
Inoltre, qualora l'Amministrazione regionale avesse voluto riservarsi la proprietà delle aree espropriate dal Comune per il completamento delle strutture commerciali, sarebbe stato in potestà della stessa Amministrazione regionale inserirsi nella procedura autoritativa (cfr. Cass., sez. I, 16-02-1995, n. 1708).
La mancata adozione delle cautele sopra evidenziate e il notevole lasso di tempo trascorso dall'erogazione del finanziamento hanno consolidato la posizione del Comune che, in mancanza di contestazioni precedenti, ha fatto affidamento sulla conformità a legge della propria titolarità alla proprietà dell'opera realizzata.
In ragione di ciò e di puntuali precisazioni contrarie del legislatore, si ritiene di dovere escludere un'interpretazione restrittiva della norma, quantomeno con riferimento al completamento di strutture già esistenti che, in quanto tali, non appaiono strettamente riconducibili ad opere di competenza regionale.
Una interpretazione restrittiva della norma condurrebbe, tra l'altro, a ritenere illegittimo il decreto di finanziamento all'epoca emesso da codesta Amministrazione con la conseguente necessità di dover valutare, in autotutela, la revoca dello stesso, seppur, considerato il notevole lasso di tempo intercorso dalla concessione del beneficio, difficilmente ricorrerebbe il requisito dell'interesse pubblico concreto ed attuale all'annullamento dello stesso.
Si rileva, anzi, che l'interesse della Regione appare oggi atteggiarsi diversamente rispetto al passato, tant'è che il legislatore regionale ha di recente manifestato la volontà di dismettere opere simili a quelle oggetto della presente trattazione, autorizzando, con la l.r. 3 luglio 2000, n. 13, l'Ente di sviluppo agricolo a trasferire ai comuni interessati strutture (frigomacello e mercato ortofrutticolo) ricadenti nei rispettivi ambiti territoriali.
Quanto sopra detto è altresì coerente con il principio di sussidiarietà e con i principi enunciati all'art. 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59, ribaditi dal legislatore regionale all'art. 31 della l.r. 15 maggio 2000, n. 10 che, prevedendo il conferimento agli enti locali di tutte le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale, riserva, in via programmatica, alla Regione, le funzioni ed i compiti amministrativi per la realizzazione di infrastrutture ed opere pubbliche di interesse regionale (cfr. art. 31, comma 2, lett. a), della l.r.10/2000).
Nei termini il reso parere.
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Ai sensi dell'art. 15, co. 2, del D.P. Reg. 16 giugno 1998,n.12, lo Scrivente acconsente sin d'ora all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali richiedenti.
Si ricorda poi che in conformità alla circolare presidenziale dell'8 settembre 1998,n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".