Pos. I Prot. _______ /252.06.11


OGGETTO: Industria - Consorzi per le aree di sviluppo industriale - Natura giuridica.

MINISTERO DELL'INTERNO
Dipartimento per gli affari interni e territoriali
Direzione centrale per le autonomie
Ufficio controllo sugli organi
(Rif. nota 13 ottobre 2006, n. 15900/
TU/78-79)
ROMA

ASSESSORATO REGIONALE INDUSTRIA
Dipartimento regionale industria PALERMO

ASSESSORATO REGIONALE FAMIGLIA, POLITICHE SOCIALI E AUTONOMIE LOCALI
Dipartimento regionale famiglia, politiche sociali e autonomie locali

PALERMO
1. Con la lettera in riferimento, il Ministero dell'interno rappresenta che proprio personale dipendente "facente parte -in rappresentanza di enti locali- di Consorzi per l'Area di Sviluppo Industriale (ASI) della Sicilia" ha presentato istanza ai fini della applicazione del regime delle aspettative, permessi e licenze previsto per gli amministratori degli enti locali.
Ciò premesso vien chiesto il parere di questo Ufficio sulla applicabilità, nella fattispecie rappresentata, della disciplina dello status degli amministratori locali prevista nell'ordinamento della Regione siciliana; al riguardo infatti il Ministero -evidenziato preliminarmente che l'art. 15 della legge regionale n. 30/2000include nella categoria degli amministratori locali "i componenti dei consorzi tra enti locali"- ritiene che deve accertarsi se la natura giuridica del Consorzio ASI sia tale da considerarlo "compreso nell'ambito di applicazione della norma indicata, tenendo anche presente la disciplina dei consorzi contenuta nell'Ordinamento amministrativo degli enti locali recato dalla legge regionale n. 16/1963".
Sottolinea poi il Ministero dell'interno che il Tar Sicilia con sentenza 30 marzo 2004, n. 845, ha dichiarato la natura di enti pubblici di carattere territoriale e locale dei Consorzi ASI e si è pronunciato nel senso della applicabilità al medesimi enti della disciplina relativa all'ordinamento degli enti locali.
Infine il predetto Ministero richiama la giurisprudenza della Corte di Cassazione formatasi in materia di qualificazione giuridica dei Consorzi ASI anche con riferimento alla definizione dei medesimi Consorzi data dal legislatore statale e contenuta nell'art. 36, comma 4, della legge n. 317/1991.

2. Il presente parere è inviato, unitamente alla copia della citata nota n. 15900/TU/78-79/2006 del Ministero dell'interno, alle Amministrazioni regionali in indirizzo, competenti in relazione alle materie coinvolte, al fine di renderle partecipi della problematica in discorso.

3. Preliminarmente all'esame della questione prospettata pare opportuno delineare il quadro normativo di riferimento.
Nell'ordinamento della Regione siciliana la disciplina dello status degli amministratori locali è contenuta nel Capo II della legge regionale 23 dicembre 2000, n. 30; in particolare l'art. 15, comma 2, della predetta l.r. n. 30/2000, prevede, tra l'altro, che per amministratori degli enti locali "si intendono i sindaci, i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni e delle province, i componenti delle giunte comunali e provinciali, i presidenti e i vicepresidenti dei consigli comunali e provinciali, i componenti degli organi delle unioni dei comuni, dei consorzi fra enti locali ed i componenti degli organi di decentramento".
La riferita disposizione contiene una elencazione puntuale e precisa, oggetto di una precisa scelta operata dal legislatore regionale; tale elencazione dunque, anche con riguardo alla tecnica di formulazione, ha carattere tassativo e non consente di attribuire la qualità di amministratore di ente locale a soggetti che non sono ivi menzionati. Pertanto, alla stregua di quanto sopra detto, deve escludersi che i componenti degli organi dei Consorzi ASI siano annoverabili tra gli amministratori degli enti locali nei cui confronti trova applicazione la disciplina del Capo II della richiamata l.r. n. 30/2000.
Nè poi i Consorzi ASI possono farsi rientrare tra i "consorzi fra enti locali" menzionati dal richiamato art. 15, comma 2, della l.r. n. 30/2000; ed invero, l'impossibilità di assimilare in via interpretativa i Consorzi ASI ai consorzi fra enti locali rileva sia sotto il profilo strutturale che sotto il profilo funzionale.
Dal punto di vista strutturale è opportuno richiamare l'art. 25 della l.r. 15 marzo 1963, n. 16 ("Ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana"), nonché l'art. 31 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (norma quest'ultima applicabile nell'ordinamento regionale per effetto del rinvio dinamico contenuto nell'art. 37, comma 2, della l.r. n. 7/1992). In particolare l'art. 25 della l.r. n. 16/1963 prevede che ai consorzi indicati nel precedente art. 24 -e, cioè, quelli costituiti tra due o più comuni ovvero tra province o, ancora, tra comuni e province- possono partecipare "altri enti pubblici"; analogamente l'art. 31, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000 dispone che al consorzio costituito tra enti locali possono partecipare "altri enti pubblici". Le riferite disposizioni prevedono dunque che del consorzio quale struttura associativa di enti locali possono far parte solo altri enti pubblici laddove invece, ai sensi dell'art. 2, comma 2, della legge regionale 4 gennaio 1984, n. 1 ( recante"Disciplina dei consorzi per le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione della Sicilia"), ai Consorzi ASI possono partecipare, oltre alla Regione siciliana, agli enti locali e agli enti pubblici, anche "enti economici o finanziari sia pubblici che privati, nonché associazioni di rappresentanza degli industriali".
Dal punto di vista funzionale, ai fini del confronto tra consorzi fra enti locali e Consorzi ASI, vanno poi nuovamente richiamati l'art. 24 della citata l.r. n. 16/1963, nonché l'art. 31 del D.Lgs. n. 267/2000. L'art. 24, comma 1, della l.r. n. 16/1963 prevede, in particolare, che due o più comuni possono costituire un consorzio "per lo svolgimento dei servizi di loro particolare interesse"; il citato art. 31, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000, dispone, per quanto qui interessa, che gli enti locali possono costituire un consorzio "per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni". Le disposizioni riportate configurano dunque il consorzio quale ente strumentale degli enti locali che ne fanno parte mentre i Consorzi ASI sono enti strumentali della Regione; tale affermazione trova conferma nell'art. 1, comma 1, della l.r. n. 1/1984, il quale espressamente statuisce, tra l'altro, che "la Regione siciliana svolge la propria attività di intervento nell'ambito delle aree destinate ad insediamenti industriali attraverso i consorzi per le aree di sviluppo industriale".
Pertanto, alla stregua del quadro normativo delineato e delle considerazioni formulate, deve concludersi che i Consorzi ASI non hanno la stessa natura dei consorzi fra enti locali, con la conseguenza che, anche sotto tale prospettiva, i componenti degli organi dei Consorzi ASI non rientrano nella categoria degli amministratori locali e nei loro confronti non trova applicazione la disciplina dello status degli amministratori locali.
L'analisi qui compiuta non può dirsi completa senza considerare, come peraltro rileva il Ministero dell'interno, la sentenza del Tar Catania 30 marzo 2004, n. 845, laddove è affermato che i Consorzi ASI hanno natura di "enti pubblici territoriali" e nei loro confronti vanno applicati, oltre la normativa di settore introdotta dalla legislazione regionale e dai relativi statuti, "i principi e le norme proprie dell'ordinamento degli Enti locali in via diretta o residuale"; ed invero, tale affermazione potrebbe indurre a ritenere applicabile tout court ai componenti degli organi dei Consorzi ASI la disciplina dello status di amministratore locale a prescindere dunque da ogni possibile assimilazione dei Consorzi ASI ai consorzi fra enti locali.
Il predetto organo giurisdizionale -dopo aver richiamato l'art. 2 della l.r. n. 1/1984, che definisce i Consorzi ASI come "enti di diritto pubblico non economici sottoposti alla vigilanza e tutela dell'Assessore regionale per l'industria", nonché l'art. 3 della medesima l.r. n. 1/1984 ai sensi del quale "i consorzi mirano a favorire l'insediamento di piccole e medie imprese nelle aree attrezzate secondo gli indirizzi stabiliti dagli organi regionali all'uopo preposti"- sottolinea che i Consorzi ASI esercitano consistenti poteri pubblicistici di pianificazione territoriale, sono diretti titolari di attività e potestà espropriative, provvedono all'attivazione e gestione di appalti pubblici per la realizzazione di opere di urbanizzazione, regolano interessi di notevole rilevanza connessi all'attribuzione e all'uso industriale delle aree urbanizzate; il medesimo organo conclude poi nel senso che "non può quindi sussistere alcun dubbio sulla piena natura di Enti pubblici di carattere locale e territoriale dei Consorzi in questione".
Tale conclusione tuttavia, ad avviso dello scrivente, non va acriticamente assunta ai fini della qualificazione giuridica dei Consorzi ASI, e ciò in particolar modo laddove si consideri, in via generale, che tra i caratteri che contraddistinguono gli enti locali territoriali rileva non solo la titolarità e l'esercizio di funzioni di natura pubblicistica ma anche la rappresentatività dell'ente e, cioè, il porsi come espressione politico-istituzionale della collettività locale.
Sotto tale profilo non può non rilevarsi che i Consorzi ASI, sebbene siano titolari di attribuzioni che attengono a funzioni pubblicistiche di interesse generale, pur nell'ambito della competenza regionale di materia, difettano tuttavia della rappresentatività diretta o indiretta degli interessi della comunità locale.
Quanto sopra affermato, del resto, trova conferma in altra giurisprudenza e, in particolare, nella sentenza del CGA, sez. giurisd., 23 giugno 1994, n. 23, laddove si precisa che i consorzi per le aree di sviluppo industriale "non possono essere considerati enti locali (almeno non nel senso di cui all'art. 130 cost., non trattandosi di enti esponenziali di collettività), ma sono enti pararegionali, se non addirittura persone giuridiche organo della Regione (che svolge attraverso di essi la propria attività di intervento nelle aree destinate ad insediamenti industriali).
Ciò detto, si rileva ora che codesto Ministero, nel richiamare nella richiesta di parere la sentenza del Tar Catania n. 845/2004, manifesta perplessità nella considerazione che la predetta sentenza "non sembra tener conto" della definizione dei Consorzi ASI contenuta nell'art. 36, comma 4, della legge 5 ottobre 1991, n. 317, in forza del quale "i consorzi di sviluppo industriale, costituiti ai sensi della vigente legislazione nazionale e regionale, sono enti pubblici economici"; al riguardo si puntualizza che tale disposizione non trova automatica applicazione nell'ordinamento regionale siciliano, vigendo il noto principio della "prevenzione", secondo cui la legge statale che disciplina una materia già regolata dalla legge regionale esplica la sua efficacia nell'ambito regionale solo se e in quanto la fattispecie regolata non abbia già trovato disciplina nella legge regionale.
Ed invero, considerato che già prima dell'entrata in vigore del richiamato art. 36 della legge n. 317/1991, il legislatore regionale ha disciplinato, peraltro in maniera compiuta e organica, i Consorzi ASI e li ha espressamente qualificati come "enti di diritto pubblico non economici", e tenuto conto altresì che la materia de qua (industria)rientra tra quelle di competenza legislativa esclusiva della Regione (art. 14, lett. d, dello statuto siciliano), deve concludersi che la qualificazione dei Consorzi ASI contenuta nella legge n. 317/1991, non trova applicazione nell'ordinamento regionale.
Si osserva infine, che la giurisprudenza della Corte di Cassazione richiamata da codesto Ministero nella richiesta di parere, nell'evidenziare sostanzialmente la preminente natura pubblicistica dei Consorzi ASI, non sembra assumere rilievo in relazione alle conclusioni formulate dallo scrivente in merito alla inapplicabilità della disciplina dello status di amministratore locale ai componenti degli organi dei Consorzi ASI della Regione siciliana.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.


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