POS. II Prot._______________/170.11.2006

OGGETTO: Ambiente - Emissioni in atmosfera - D.Lgs. n.152/2006 - Applicabilità in Sicilia - Autorizzazioni - Iter e competenze.



ASSESSORATO REGIONALE DELL'INDUSTRIA
Dipartimento Industria
PALERMO

e, p.c.	ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE
	Dipartimento Territorio

PALERMO


ASSESSORATO REGIONALE DELLA SANITA'
Ispettorato regionale sanità
PALERMO





1. Con nota prot. n.3954 del 21 giugno 2006 codesto Dipartimento, premesso che il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, in materia di emissioni in atmosfera di impianti e attività, ha abrogato il D.P.R. 24 maggio 1988, n.203 e, segnatamente, l'art.17 in forza del quale codesto Dipartimento ha sinora rilasciato autorizzazioni per la costruzione e l'esercizio di centrali termoelettriche e raffinerie di olii minerali previo parere favorevole degli Assessorati del territorio e dell'ambiente e della sanità, e rappresentando allo Scrivente che l'Assessorato del territorio e dell'ambiente -ritenendo ora di propria competenza il rilascio dei provvedimenti de quibus- non ha reso i pareri di cui al predetto art.17, D.P.R. cit., nell'ambito di procedimenti in corso avviati sotto il vigore della precedente normativa, ha chiesto allo Scrivente:
1) se il D.Lgs. n.152/2006 cit. sia direttamente applicabile nell'ordinamento regionale;
2) se permane la "competenza al rilascio dell'autorizzazione all'emissione in atmosfera ex art.269, D.Lgs. in ult. cit. in capo all'Assessorato Industria per gli impianti inerenti centrali elettriche e raffinerie, nell'ipotesi in cui sia la Regione competente alla fissazione dei limiti e al rilascio dell'autorizzazione";
3) quali siano i soggetti da convocare nella conferenza di servizi da indire ai sensi dell'art.269, comma 3, D.Lgs. n.152/2006, che disciplina il procedimento per il rilascio dell'autorizzazione alle emissioni in atmosfera, ed in particolare se debbano partecipare alla medesima, oltre l'Assessorato dell'industria, l'Assessorato del territorio e dell'ambiente e l'Assessorato della sanità, anche il comune e la Provincia ove è ubicato l'impianto e l'ARPA, "cui viene demandato il controllo delle emissioni";
4) quale disciplina si applica, in mancanza di specifiche norme transitorie, alle istanze presentate sotto il vigore della precedente normativa.

Codesto Dipartimento non ha espresso il proprio orientamento su nessuna delle problematiche sollevate.


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.

In data 29 aprile 2006 è entrato in vigore il D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, recante "Norme in materia ambientale".
Il decreto legislativo provvede al riordino, al coordinamento e all'integrazione delle disposizioni legislative in materia ambientale in conformità ai principi e ai criteri direttivi espressi nella legge 15 dicembre 2004, n. 308 ("Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione").

La parte quinta del decreto legislativo n.152/2006 prevede in particolare "Norme in materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera" e disciplina tra l'altro il rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera degli impianti industriali, con esclusione di quelli disciplinati dal D.Lgs. 11 maggio 2005, n.133, recante l'attuazione della direttiva 2000/76/CE, in materia di incenerimento dei rifiuti. (v. art.267, secondo comma, D.Lgs. cit.).

Le nuove disposizioni -che in parte recepiscono il contenuto delle fonti di settore e in parte lo innovano- statuiscono la contestuale abrogazione delle norme medesime tra cui il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, che già disciplinava la materia.

Il procedimento per il rilascio delle autorizzazioni è ora disciplinato dall'art.269, D.Lgs. n.152/2006 che, in particolare, al terzo comma prevede che:
"3. Ai fini del rilascio dell'autorizzazione, l'autorità competente indice, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel corso della quale si procede anche, in via istruttoria, ad un contestuale esame degli interessi coinvolti in altri procedimenti amministrativi e, in particolare, nei procedimenti svolti dal comune ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265. Eventuali integrazioni della domanda devono essere trasmesse all'autorità competente entro trenta giorni dalla richiesta; se l'autorità competente non si pronuncia in un termine pari a centoventi giorni o, in caso di integrazione della domanda di autorizzazione, pari a centocinquanta giorni dalla ricezione della domanda stessa, il gestore può, entro i successivi sessanta giorni, richiedere al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di provvedere, notificando tale richiesta anche all'autorità competente. Il Ministro si esprime sulla richiesta, di concerto con i Ministri della salute e delle attività produttive, sentito il comune interessato, entro novanta giorni o, nei casi previsti dall'articolo 281, comma 1, entro centocinquanta giorni dalla ricezione della stessa; decorso tale termine, si applica l'articolo 2, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241.".

L'autorizzazione ex art.269, D.Lgs. cit. è necessaria per tutti gli impianti che producono emissioni in atmosfera, fatte salve talune fattispecie espressamente escluse dalla norma (primo comma) ed in particolare quella di cui all'art.267, D.Lgs. cit. che, al terzo comma, dispone "Resta fermo, per impianti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale, quanto previsto dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n.59; per tali impianti l'autorizzazione integrata ambientale sostituisce l'autorizzazione alle emissioni prevista dal presente titolo".

Tra gli impianti sottoposti ad autorizzazione integrata ambientale rientrano anche (in parte) le centrali termoelettriche e le raffinerie, per cui, per chiarire il quadro normativo di riferimento e delimitare il campo di applicazione del D.Lgs. n.152/2006 di cui trattasi, è necessario soffermarsi brevemente sul richiamato D.Lgs. n.59/2005.

Il D.Lgs. n.59/2005, avente ad oggetto la prevenzione e riduzione integrate delle emissioni nell'aria, nell'acqua e nel suolo provenienti dalle attività indicate all'allegato I, sottopone le medesime ad una autorizzazione integrata ambientale che sostituisce ad ogni effetto ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o parere in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge e dalle relative norme di attuazione (fatte salve le disposizioni di cui al decreto legislativo 17 agosto 1999, n.334, e le autorizzazioni ambientali previste dalla normativa di recepimento della direttiva 2003/87/CE) e che sostituisce, in ogni caso, le autorizzazioni di cui all'elenco riportato nell'allegato II al decreto stesso (v.art.15, comma 14, D.Lgs. ult. cit.), ivi comprese le autorizzazioni relative a emissioni in atmosfera ex artt. 6, 7,12,15,17, DPR n.203/88 (v. allegato II, n.1, "fermi restando i profili concernenti aspetti sanitari").

La predetta normativa trova applicazione, come anticipato, anche per le attività energetiche -raffinerie di petrolio e di gas, cokerie, combustione con potenza termica oltre 50MW- indicate nell'allegato 1, ai punti 1.1,1.2,1.3, 1.4.

Inoltre, il D.Lgs. n.59/05 all'art. 1, commi 3, 4 e 5, stabilisce che debbano essere rilasciate, in applicazione della disciplina sulla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento, anche le autorizzazioni uniche per gli impianti di produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW termici nonché per gli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili disciplinati dal D.Lgs 387/2002 ivi compresi gli impianti di incenerimento dei rifiuti.

L'autorizzazione ex D.Lgs. n.152/2006, alla luce di quanto riportato, trova dunque applicazione, per quel che in questa sede interessa, con riferimento agli impianti non rientranti nel campo di applicazione del D.Lgs. n.59/05.


3. Ricostruito l'attuale quadro normativo di riferimento, in ordine al primo punto -se il D.Lgs. n.152/2006 sia o meno direttamente applicabile in ambito regionale- si osserva quanto segue.

Come la Corte Costituzionale ha sempre rilevato, sia prima che dopo la riforma del Titolo V della Costituzione (da ultimo, ad es., v. sentenza 24 giugno 2003, n.222), la "tutela dell'ambiente" non può considerarsi una materia in senso tecnico, ma un valore trasversale che interseca le diverse materie e, fondamentalmente, sanità, beni ambientali e urbanistica.
Ed infatti, la tutela dell'ambiente coinvolge la gestione e protezione del territorio, l'inquinamento chimico-fisico, ma anche la tutela dei valori estetici e culturali e può infine interessare anche l'esercizio di competenze in materia igienico-sanitaria, di caccia e pesca, di cave e miniere ecc.
Nel caso in esame, anche nella considerazione che lo Statuto della Regione siciliana non contempla specificamente la materia "ambiente", la normativa in esame non interferisce con materie di competenza esclusiva della Regione. Nè, peraltro, la Regione aveva dettato proprie disposizioni nella materia in oggetto, limitandosi ad adattare la normativa statale (D.P.R. n.203/1988) all'assetto delle competenze statutarie.

Il D.Lgs. n.152/06 ha ora operato la sostituzione della precedente disciplina sostanziale di fonte statale (il D.P.R. n.203/1988) con una nuova normativa, la quale, per quanto sopra detto, non può che trovare immediata applicazione in ambito regionale.


4. In ordine al secondo ed al terzo quesito -1) se, alla luce della nuova normativa, permane la competenza al rilascio dell'autorizzazione alle emissioni in atmosfera in capo a codesto Assessorato per le centrali termoelettriche e per le raffinerie, già dallo stesso esercitata ai sensi dell'art.17, D.P.R. n.203/1988 e 2) quali amministrazioni devono, in ogni caso, intervenire in conferenza di servizi ex art.269, D.Lgs. cit.- si osserva quanto segue.

Il D.P.R. 24 maggio 1988, n. 203 ("Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualità dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della L. 16 aprile 1987, n. 183") disciplinava agli artt. 6 e segg. l'autorizzazione concernente le emissioni di agenti inquinanti in atmosfera degli impianti industriali.
In particolare, la normativa attribuiva alla "Regione" la competenza al rilascio dell'autorizzazione, "sentito il comune o i comuni ove è localizzato l'impianto" (art.7).
Nella Regione siciliana la competenza al rilascio delle autorizzazioni si è intestata in capo all'Assessorato del territorio e ambiente (v., da ultimo, decreto 18 aprile 2001).

Il D.P.R. n.203/1988 dopo avere disciplinato agli artt.6 e segg. l'autorizzazione ordinaria alle emissioni in atmosfera degli impianti industriali, dettava un iter procedimentale differente per le centrali termoelettriche e per le raffinerie di oli minerali.

Infatti, l'art. 17, D.P.R. cit. escludeva dall'applicazione dei predetti artt. 6 e segg. le centrali termoelettriche e le raffinerie di olii minerali (primo comma), in ordine alle quali disponeva che "Le autorizzazioni di competenza del Ministro della industria, del commercio e dell'artigianato, previste dalle disposizioni vigenti per la costruzione e l'esercizio degli impianti di cui al comma 1, sono rilasciate previo parere favorevole dei Ministri dell'ambiente e della sanità, sentita la regione interessata" (secondo comma, prima parte).

Quindi, nel procedimento delineato dall'art.17, D.P.R. cit., l'autorizzazione ordinaria alle emissioni veniva inserita come atto endoprocedimentale (parere) nei procedimenti per il rilascio delle autorizzazioni per la costruzione e l'esercizio degli impianti ivi indicati, di competenza del Ministro (Assessore) dell'industria, "previste dalle disposizioni vigenti".

Nell'ordinamento regionale la predetta disposizione è stata applicata con riferimento alle competenze regionali statutarie, intestando il procedimento all'Assessorato regionale dell'industria, con i pareri degli Assessorati regionali del territorio e dell'ambiente e della sanità (v. circolare n. 17298 del 13 luglio 1991).
Con circolare n.340 del 22 maggio 1993 veniva chiarita la procedura da seguire per il rilascio della autorizzazione da parte di codesto Assessorato.

Tornando al D.Lgs. n.152/2006 cit., va premesso che quest'ultimo, in merito alle competenze, all'art.268, primo comma, lett. o) (prima parte) indica come autorità competente "la regione o la provincia autonoma o la diversa autorità indicata dalla legge regionale quale autorità competente al rilascio dell'autorizzazione alle emissioni e all'adozione degli altri provvedimenti previsti dal presente titolo".
Sembrerebbe, dunque, che le nuove disposizioni non intervengano nell'assetto delle competenze che, salve nuove statuizioni regionali, potrebbero rimanere invariate rispetto al sistema precedente.

Tuttavia, nel D.Lgs. n.152/2006 non è stata riformulata la disposizione di cui al precedente art.17, D.P.R. n.203/1988 cit., con la conseguenza che l'autorizzazione alle emissioni è per tutti gli impianti, ivi comprese le centrali termoelettriche (con i limiti sopra segnalati), il provvedimento finale di un procedimento a sè stante da condurre secondo le prescrizioni (conferenza di servizi, ecc.) di cui al terzo comma dell'art.269, D.Lgs. cit. e intestato in capo all'autorità ordinariamente prevista per il rilascio di tutte le autorizzazioni ex art.269, D.Lgs. cit. (e, dunque, in ambito regionale, all'Assessorato del territorio e dell'ambiente).

Lo Scrivente al riguardo non può comunque non suggerire l'opportunità di un provvedimento regionale che allinei la materia alle disposizioni del D.Lgs. n.152/2006.

Al riguardo, vale la pena ricordare che a norma dell'art.14, L. 7 agosto 1990, n.241 e succ. mod. e integraz. "La conferenza di servizi può essere convocata anche per l'esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi attività o risultati. In tal caso, la conferenza è indetta dall'amministrazione o, previa informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l'interesse pubblico prevalente. L'indizione della conferenza può essere richiesta da qualsiasi altra amministrazione coinvolta" (applicabile nella Regione siciliana ex art.2 della legge regionale 7 settembre 1998, n.23).

Dunque, ben potrebbe codesto Assessorato, competente in base alle disposizioni di settore vigenti al rilascio di autorizzazioni alla costruzione e all'esercizio delle centrali termoelettriche, unitamente all'Assessorato del territorio e dell'ambiente, competente all'autorizzazione alle emissioni, dettare (con decreto o, quanto meno, con circolare) le nuove modalità procedurali e prevedere, in un'ottica di semplificazione dell'azione amministrativa, una conferenza di servizi ex art.14, terzo comma, L. n.241/1991 cit., ricordando al riguardo che:
- in tale sede dovrà essere individuata l'autorità che cura l'interesse pubblico prevalente;
- le amministrazioni che devono intervenire in conferenza di servizi dovranno essere individuate in base al combinato disposto delle normative che disciplinano i due procedimenti connessi e cioè dell'art.269, D.Lgs. n.152/2006 e della normativa di settore che investe codesto Assessorato.


5. In ordine all'ultima problematica sollevata da codesto Dipartimento, si osserva quanto segue.

Il D.Lgs. n.152/2006, nell'abrogare (art.280) la preesistente normativa e, tra l'altro, il D.P.R. n. 203/1988, lascia alcune incertezze di natura interpretativa, stante l'assenza di disposizioni di natura transitoria per il passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento.

La problematica de qua, concernente le ripercussioni sul procedimento amministrativo del sopravvenire, durante il suo corso, di una legge che lo disciplini in maniera diversa da quella vigente al momento in cui il procedimento stesso ha avuto inizio, va risolta alla luce della regola generale sancita dall'art.11 delle preleggi, secondo cui tempus regit actum.

In base a tale principio ogni fase o atto del procedimento amministrativo - ivi compresi quelli con i quali la parte privata assume oneri di iniziativa, impulso e documentazione - riceve disciplina per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge e di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale (v., tra le tante, C.Stato, sez. VI, 12.05.2004, n.2984).

In adesione al suddetto principio, nessun effetto precettivo va riconosciuto ad una legge successiva solo nel caso di una vicenda sostanzialmente conclusasi sotto la previgente disciplina con la formazione della volontà dell'amministrazione definitiva e non più revocabile (v., sul punto, C.Stato, sez. V, 06.10.2003, n.5866).

Tali regole subiscono eccezioni in tutti quei casi in cui è la stessa legge successiva a dettare regole espresse per l'attività già precedentemente compiuta.

Tornando al caso in esame, in assenza di una norma transitoria, per quanto attiene le domande di autorizzazione alle emissioni in atmosfera presentate entro il 28.04.2006, sulla base del richiamato principio generale "tempus regit actum":
- non si applica la procedura ex D.Lgs. n.152/06 e, pertanto, non si procede alla convocazione della conferenza dei servizi qualora siano decorsi, entro il 28.04.06, i 45 giorni per l'espressione del parere sindacale o il sindaco si sia espresso entro il 28.04.2006;
- la procedura prevista dal D.Lgs. n.152/06 si applica e, pertanto, si convoca la conferenza dei servizi ex art.269, D.Lgs. cit., qualora al 28.04.2006 non siano scaduti i 45 giorni per la espressione del parere del sindaco e il sindaco non si sia espresso;
- le domande presentate entro il 28 aprile 2006, per le quali non è stata svolta nessuna attività istruttoria, e quelle presentate dal 29.04.2006 devono far riferimento al D.lgs. n.152/2006, e alle medesime si applica integralmente la procedura di rilascio prevista da tale fonte normativa.

Il presente parere è inviato, per opportuna conoscenza, anche all'Assessorato del territorio e dell'ambiente competente nella materia, sia al fine di renderlo partecipe delle problematiche in discorso e delle soluzioni proposte, sia per consentire allo stesso di formulare, qualora lo ritenga necessario, le proprie osservazioni al riguardo, alla cui stregua, eventualmente, lo Scrivente si riserva ogni utile approfondimento.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.