NPOS. II Prot._______________/72.11.06

OGGETTO: Organi di controllo interno - Integrazione ex art.48, l.r. n.17/2004 - Enti privatistici - Applicabilità.




ASSESSORATO REGIONALE DEL BILANCIO E DELLE FINANZE
Ufficio di gabinetto On. Assessore
PALERMO






1. Con nota prot. n.472 del 1° marzo 2006 codesto Assessorato ha chiesto il parere dello Scrivente in ordine all'applicabilità al CERISDI (Centro Ricerche e Studi Direzionali) dell'art.48 della legge regionale 28 dicembre 2004, n.17 che, al secondo comma, dispone l'integrazione degli organi di controllo interno degli enti e delle aziende sottoposti a vigilanza o controllo della Regione con un membro effettivo designato dall'Assessore regionale per il bilancio e le finanze ed uno designato dall'amministrazione da cui l'ente o azienda dipende o che ne ha il controllo o la vigilanza, qualora non sia già prevista la presenza dei componenti in rappresentanza delle predette Amministrazioni.
La questione, come rappresenta codesto Assessorato, è stata sollevata dal vicepresidente del CERISDI che, nelle more delle procedure previste per le predette designazioni, ha sollevato una serie di obiezioni fondate sulla natura di persona giuridica di diritto privato del CERISDI.
Codesto Assessorato ribadisce di avere ritenuto applicabile la disposizione regionale al CERISDI, a prescindere dalla natura formale dell'ente, sulla base delle seguenti considerazioni:
- il CERISDI persegue "finalità pubbliche proprie della Regione" ed è destinatario di risorse regionali per il funzionamento, "oltre ai fondi destinati ai corsi di formazione";
- la norma regionale è finalizzata, in generale, al controllo dei soggetti destinatari di risorse pubbliche;
- la Corte dei Conti ha affermato la propria giurisdizione anche nei confronti di enti privatistici, dando rilievo ai parametri pubblicistici del perseguimento di finalità pubbliche e dell'utilizzazione di risorse pubbliche (codesto Assessorato cita, in particolare, la sentenza n.40 del 12 gennaio 2005).


2. Sulla questione suesposta si osserva quanto segue.
L'art.48 della legge regionale 28 dicembre 2004, n.17, ai primi due commi, prevede testualmente che:
"Organi di controllo - 1. In ogni organo di controllo interno devono essere presenti un componente effettivo designato dall'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, scelto tra i dipendenti in servizio dell'Assessorato regionale del bilancio e delle finanze o tra gli iscritti all'albo nazionale dei revisori contabili istituito con decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88 e un componente effettivo designato dall'amministrazione da cui l'ente o azienda dipende o che ne ha il controllo o vigilanza, scelto tra gli iscritti all'albo nazionale dei revisori contabili istituito con decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 88.
2. Ai fini dell'attuazione del comma 1, qualora non siano previsti i componenti in rappresentanza delle amministrazioni regionali ivi indicate, l'organo di controllo interno è integrato ai sensi del medesimo comma 1. Qualora l'organo risulti composto da numero pari di soggetti, le determinazioni collegiali a maggioranza vengono assunte considerando doppio il voto del presidente. I rappresentanti delle amministrazioni regionali già nominati alla data di entrata in vigore della presente legge, non in possesso dei requisiti di cui al comma 1, restano in carica sino alla naturale scadenza del collegio.".

La disposizione testè citata deve essere letta, per una corretta esegesi della stessa, unitamente all'art.53 della medesima legge, recante "Controllo sugli atti degli enti vigilati", che dispone in via generale che la Regione espleta i propri controlli sugli "enti, istituti e aziende sottoposte a vigilanza o tutela" di norma attraverso gli organi di controllo interno.

Certamente l'ampia formulazione utilizzata dal legislatore pare ricomprendere ogni ente strumentale e/o vigilato dalla Regione, indipendentemente dalla natura giuridica dello stesso.
Tuttavia va rilevato che, nonostante l'ampiezza dell'ambito soggettivo dell'applicazione dei nuovi principi in materia di controllo, le norme hanno riguardo agli enti comunque sottoposti ad una ingerenza più o meno estesa da parte della Regione, esercitata non solo nel momento genetico della costituzione dell'ente, ma altresì in quello funzionale della sua attività, onde si parla a questo proposito di una amministrazione indiretta.

Il CERISDI si pone certamente al di fuori del predetto ambito normativo.
Si tratta, infatti, di un soggetto di diritto privato, e precisamente un'associazione riconosciuta (con decreto del Presidente della Regione siciliana), costituita ai sensi degli artt.14 e seguenti del codice civile, a nulla rilevando la presenza nel suo seno di associati "pubblici" (cfr., sul punto, anche C.G.A., Sez. consultiva - 564/96, per il quale "Il CERISDI ha natura di ente di diritto privato").
Nello statuto non sono peraltro previste forme di ingerenza tali da potersi affermare che il CERISDI è soggetto a "controllo o vigilanza" della Regione (es., potere di impartire direttive che debbono ispirare l'attività dell'ente; approvazione delle deliberazioni più importanti e dei bilanci dell'ente; accertamenti sulla regolarità della gestione; potere di revoca degli organi direttivi ecc.).


Il riconoscimento con decreto del Presidente della Regione è infatti l'ordinario strumento previsto dall'ordinamento giuridico per le associazioni che intendono acquistare la personalità giuridica di diritto privato.

Nè vale richiamare, come fa codesto Ufficio, la giurisprudenza della Corte dei Conti in materia.
Invero, deve riconoscersi che si è andato consolidando in questi ultimi anni nella giurisprudenza nazionale -in linea con il concetto di ente pubblico elaborato a livello comunitario, il cui elemento caratterizzante è l'influenza dominante dei pubblici poteri, prescindendo dalla natura formale-, l'orientamento della prevalenza degli aspetti pubblicistici sostanziali sulla forma privatistica ai fini della qualificazione di un soggetto. Si è quindi affermato che una s.p.a. a totale capitale pubblico, derivante dalla privatizzazione di un ente pubblico, è privata esclusivamente per la forma giuridica assunta, ma sul piano sostanziale essa, visto che continua ad essere sotto l'influenza pubblica, è assimilabile ad un ente pubblico.

In tal senso, in difetto di una privatizzazione sostanziale, le società a capitale pubblico derivanti dalla trasformazione (formale) dei preesistenti enti pubblici sono state sottoposte ad un regime giuridico pubblicistico.
Si è così fondato, tra l'altro, il permanere del controllo della Corte dei Conti sui predetti soggetti (secondo le conclusioni della Corte Costituzionale nella sentenza 28 dicembre 1993, n.466).
In tal senso, dunque, la Corte dei Conti ha affermato la propria giurisdizione con riferimento agli enti pubblici economici "privatizzati", per i quali "fin quando permanga una partecipazione esclusiva o maggioritaria dello Stato al capitale azionario di tali società, ... le ragioni che stanno alla base del controllo spettante alla Corte dei Conti sugli enti pubblici economici sottoposti a trasformazione, non possono considerarsi superate in conseguenza del solo mutamento della veste giuridica degli stessi enti", per cui "il controllo verrà a perdere la propria ragion d'essere solo nel momento in cui il processo di privatizzazione avrà assunto connotati sostanziali tali da determinare l'uscita delle società derivate dalla sfera della finanza pubblica" (così, Corte dei Conti, sez. giurisdiz. sic., n.40/2005, che cita la Corte Costituzionale, sentenza del 28 dicembre 1993, n.446).

Tali considerazioni non possono che confermare le conclusioni cui si è sopra pervenuti, dal momento che il CERISDI non presenta quella natura "sostanzialmente" pubblicistica che potrebbe fondare la sottoposizione al controllo interno di cui all'art.48, L.r. n.17/2004, che si risolverebbe piuttosto in una indebita ingerenza nella sfera operativa di un soggetto privato.

D'altronde, la gestione di "fondi pubblici" da parte della predetta associazione è correlata all'impiego di contributi ad essa erogati per finalità specifiche (spese di funzionamento; realizzazione di determinati progetti); pertanto il controllo va condotto con le ordinarie verifiche sulla rendicontazione dell'impiego dei contributi stessi da parte dell'amministrazione erogante.

Infine, per quanto concerne l'Azienda autonoma delle Terme di Sciacca e la "Fondazione" Teatro Bellini di Catania, il problema dovrà essere affrontato solo dopo che sarà completata la loro privatizzazione, alla luce della medesima.
Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.