POS. II Prot._______________/315.05.11

OGGETTO: Raccolta e smaltimento rifiuti solidi urbani e speciali fuori dal perimetro urbano. L.r. 25/1993, art. 160. Applicabilità.




UFFICIO DEL COMMISSARIO DELEGATO PER L'EMERGENZA RIFIUTI
Via Catania 2
PALERMO
e, p.c.
ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO ED AMBIENTE
DIPARTIMENTO TERRITORIO E AMBIENTE
PALERMO

ASSESSORATO REGIONALE FAMIGLIA, POLITICHE SOCIALI E AUTONOMIE LOCALI
DIPARTIMENTO FAMIGLIA, POLITICHE SOCIALI E AUTONOMIE LOCALI
PALERMO


ASSESSORATO REGIONALE BILANCIO E FINANZE DIPARTIMENTO FINANZE E CREDITO PALERMO


1. Con nota 24436 dell'8 novembre 2005, pervenuta allo Scrivente il 21 novembre 2005, codesto Ufficio, rappresentando di aver trasmesso a tutte le province, prefetture e società d'ambito della Sicilia copia del parere n. 88 del 2005, reso dallo Scrivente su quanto in oggetto con nota n. 6484/88.11.05 del 4 maggio 2005, e che a seguito di tale trasmissione alcune prefetture, province e associazioni hanno formulato osservazioni richiedendo di risottoporre la questione allo Scrivente alla luce delle loro considerazioni, ha trasmesso copia di quanto pervenuto chiedendo allo Scrivente di pronunciarsi in merito.

Su tali osservazioni nessuna valutazione viene espressa da codesto Ufficio nè, ad oggi, è pervenuta dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, cui la predetta richiesta è stata inoltrata per conoscenza.




2. Su quanto richiesto, si osserva, preliminarmente, che quanto richiesto (disamina delle osservazioni formulate da soggetti diversi dalle Amministrazioni regionali) esula dalle competenze di questo Ufficio, che, a termini dell'art. 7 del T.U. delle leggi sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione regionale è chiamato ad esprimersi su problemi giuridico-interpretativi di norme statutarie, legislative o regolamentari, e non già a funzioni di istruttoria -ancorchè giuridica- proprie dell'Amministrazione attiva. Peraltro lo Scrivente può espletare le proprie funzioni legali esclusivamente in favore delle Amministrazioni centrali della Regione, sia a termini del predetto testo unico, sia in quanto l'art. 3 del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 578, al quarto comma, lettera b), consente l'iscrizione all'Albo degli avvocati degli uffici legali di enti pubblici esclusivamente per "le cause e gli affari propri dell'ente presso il quale prestano la loro opera". Come ha affermato più volte, e univocamente, la giurisprudenza, la norma in questione, di carattere eccezionale, postula l'espletamento di attività legale, sia giudiziaria che extragiudiziaria, esclusivamente in favore e nell'interesse dell'ente pubblico di appartenenza (Cassazione, SS.UU., 24 marzo 2002, n. 3733; SS.UU. 23 giugno 1995, n. 7084). Pertanto allo Scrivente resta precluso esprimersi su quesiti formulati da uffici territoriali di governo, enti locali o associazioni, vieppiù allorquando tendono a contraddire la posizione formalmente assunta da un'Amministrazione regionale. Comunque, in via generale, si osserva che le argomentazioni di carattere strettamente giuridico contenute nelle osservazioninote trasmesse non modificano il quadro esegetico già tenuto presente dallo Scrivente nel parere n. 88 del 2005.

In proposito si ribadisce che, anche se l'art. 1, comma 3, del d. l.vo 22/1997 stabilisce che le disposizioni di principio del medesimo decreto legislativo costituiscono norme di riforma economico sociale nei confronti delle regioni a statuto speciale, tale previsione non riguarda tutte le disposizioni del d. l.vo medesimo, ma solo quelle che individuano i principi relativi alla gestione dei rifiuti; di contro la disposizione dell'art. 160 della l.r. 25/1993, riguarda soltanto l'assetto delle competenze in ordine alla gestione di particolari allocazionei di rifiuti e, pertanto, la medesima non può ritenersi in contrasto con le disposizioni di principio recate dal d.l.vo 22/1997.

E la sempre conforme giurisprudenza della Corte Costituzionale ha ritenuto che "la qualità di norma fondamentale di riforma economico-sociale non è automaticamente estensibile a tutte le disposizioni comprese in una stessa legge, ma va individuata 'singulatim', valutando per ciascuna disposizione l'oggetto, la motivazione politico-sociale, lo scopo il contenuto e le modificazioni che ne derivano nei rapporti sociali"; e che "il carattere di grande riforma economico-sociale non dipende dalla qualificazione che ne dia una qualche autorità o da quella che la normativa dia a se medesima" (sent. n. 99 del 26/3 - 3/4/1987).


3. In ordine alle altre argomentazioni tendenti a contrastare quanto rilevato dallo Scrivente nel parere n. 88 del 2005 -formulate specificamente da una provincia regionale con invito a quest'Ufficio a replicare specificamente su tali argomentazioni- appare opportuno rilevare sinteticamente quanto segue esclusivamente per far chiarezza sulla questione, ancorchè esuli dai compiti dello Scrivente affrontare problematiche sottoposte da enti locali o amministrazioni periferiche statali.

Con riferimento alle argomentazioni che tenderebbero a limitare la portata dell'art. 160 della l.r. 25/1993, si rileva che la portata letterale del primo comma dell'articolo stesso di per sè escluderebbe il ricorso ad ulteriori indagini esegetiche (art. 12 preleggi). Ma anche dalla lettura del contesto delle altre previsioni dello stesso articolo non può che affermarsi che la complessiva disposizione si riferisce a tutte le fattispecie ivi previste, dal momento che il particolare riguardo ai rifiuti abbandonati lungo i litorali marini e le aree protette (secondo comma) non limita la portata delle competenze attribuite dal primo comma ma specifica solo una priorità di un tipo di raccolta rispetto agli altri. Fuor di luogo e decettivo, poi, è attribuire al terzo comma dell'art. 160 in questione una valenza interpretativa per inferirne che "l'attività di cui al comma I è indirizzata al risanamento ambientale" laddove tale comma, invece, testualmente prevede che "L'attività di cui al comma 1 può essere estesa anche ad interventi di risanamento ambientale".


Altrettanto priva di fondamento appare, poi, l'affermazione secondo cui l'attribuzione delle competenze recata dall'art. 160 sarebbe stata straordinaria e congiunturale, limitata nel tempo, dato che tale limitazione temporale non è prevista dalla normativa medesima. Far discendere, poi, tale temporaneità dalla previsione finanziaria triennale recata dall'ultimo comma dell'articolo, è assolutamente fuorviante e non coerente con la previsione di tale comma effettuata con riferimento ad un triennio per esigenze di conformità con l'impostazione delle previsioni in termini di bilancio pluriennale.

Altrettanto fuorvianti si evidenziano, poi, le argomentazioni che, muovendo da una lettura di disposizioni tributarie, tendono ad escludere le competenze attribuite alle province regionali dall'art. 160 della l.r. 25/1993.

Si tratta, infatti, di disposizioni tributarie, alcune delle quali, peraltro, antecedenti alla l.r. 1 settembre 1993, n. 35 (art. 19 l. 30 dicembre 1992, n. 504) o pressochè coeve (d. l.vo 15 nov. 1993, n. 507, ma i cui principi erano già contenuti nella legge di delega).

Peraltro l'affermazione secondo cui sulla tassazione prevista dal d. l.vo 507/1993 sarebbe prevista una aliquota appositamente destinata all'attività di rimozione dei rifiuti abbandonati è assolutamente decettiva. Infatti il capo terzo del d. l.vo 507/1993 nell'istituire la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni (soppressa sì dall'art. 49 del d.l.vo 22/1997 ma solo dopo il regime transitorio) correla la tassa al servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni, specificando che la tassa è commisurata al costo di esercizio specifico di tale servizio, dal quale è esplicitamente escluso (ancorchè in maniera forfettaria con riferimento ad un'aliquota percentuale) il costo dello spazzamento dei rifiuti solidi urbani (art. 61).
Per cui "l'aliquota appositamente destinata" è individuata sì dal comma 3 bis dell'art. 61 del d. l.vo 507/1993, ma per il contrario fine di escludere dalla tassa il costo per l'attività di spazzamento (e rimozione e smaltimento) dei rifiuti abbandonati.

Nè la tassa sinora riscossa dai comuni per gli insediamenti al di fuori delle zone perimetrate potrebbe ritenersi indebitamente percepita, nel sistema regionale determinato dall'art. 160 della l.r. 25/1993, dal momento che tale riscossione è correlata al ritiro e rimozione dei rifiuti conferiti nel più vicino punto di raccolta rientrante nella zona perimetrata o di fatto servita (v. specificamente, comma 3 dell'art. 59 del d. l.vo 507/1993).

Ancora non conducente, nè perspicua in ordine alle conseguenze che se ne vogliono trarre, appare l'argomentazione che tende ad accomunare la responsabilità dell'utilizzatore o del proprietario dell'area su cui insistono rifiuti abbandonati, ascritta a titolo di colpa o dolo dall'art. 14 del d. l.vo 22/1997 per gli effetti ripristinatori o risarcitori ivi previsti, da quella di tipo oggettivo (che, in quanto tale, non prescinde in toto dagli stati soggettivi ma determina l'inversione dell'onere probatorio) attribuita agli stessi soggetti dall'art. 3, comma 32, della l. 28 dicembre 1995, n. 549, laddove si sia verificata una discarica abusiva.

Le disposizioni in questione, infatti, trovano la loro fonte in disposizioni statali di egual rango, e le reciproche interferenze vanno risolte alla stregua delle disposizioni che regolano le successioni delle norme nel tempo e/o la distinzione tra le fattispecie rispettivamente previste in base al principio di specialità.


Infine, altrettanto non conducenti risultano le affermazioni che, asserendo la mancanza di trasferimento di fondi alle province regionali per l'attività prevista dall'art. 160 della l.r. 25/1993, tendono ad escludere l'attuale vigenza di tale norma.

Si ribadisce, infatti, che non può aver rilievo la considerazione che, nel bilancio della Regione, non esiste più lo specifico appostamento dei fondi previsti dall'art. 160 in questione, dal momento che con l'art. 45 della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6, e successive modifiche, è mutato il sistema di finanziamento agli enti locali per l'esercizio delle funzioni attribuite per legge, tra cui quelle in esame, oggi determinato complessivamente con l'attribuzione di una quota delle entrate del bilancio regionale.

Nessun pregio ha, infatti, l'osservazione della predetta provincia secondo cui l'art. 45 della l.r. 6/1997 al sesto comma non annovera le previsioni dell'art. 160 della l.r. 25/1993, dal momento che il comma richiamato fa riferimento ad un altro fondo (diverso dalle attribuzioni previste dai precedenti commi) relativo a specifici oneri per personale correlato alle leggi ivi citate.

Mentre l'altra affermazione utilizzata per contrastare le risultanze del parere dello Scrivente n. 88 del 2005, secondo cui le funzioni di cui all'art. 160 della l.r. 25/1993 non sono funzioni "decentrate" può esser condivisibile negli stretti limiti in cui evidenzia un refuso o un'impropria dizione utilizzata in tale parere; ma tale circostanza non fornisce alcuna sostanziale argomentazione, dal momento che il primo comma dell'art. 45 della l.r. 6/1997 attribuisce la quota di entrate tributarie agli enti locali per lo svolgimento di tutte le funzioni "attribuite in base alla vigente legislazione" e non già solo per quelle decentrate.



4. Si ribadisce, infinepertanto, che ancorchè, nell'assetto delle competenze previste dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, la previsione dell'art. 160 della l.r. 25/1993 può apparire anomala, -come risulta anche dalle difficoltà applicative evidenziate nelle osservazioni formulate dalle province e dagli altri enti- ttuttavia tale anomalia non consente all'interprete di considerare caducata la norma regionale in questione, dal momento che la stessa può continuare ad essere applicata, come già evidenziato nei precedenti pareri dello Scrivente (n. 255 del 1997 reso con nota prot. 16667 del 1997, n. 349 del 1999 reso con nota n. 3943 del 2000 e n. 88 del 2005 reso con nota 6484 del 4 maggio 2005).


La caducazione di tale disposizione, o la sua opportuna modifica, pertanto non potrà che venir determinata da una apposita delibera legislativa dell'Assemblea regionale siciliana, per la cui adozione le Amministrazioni regionali, cui copia del presente parere è trasmessa, per opportuna conoscenza e per le valutazioni del caso, potranno proporre opportune iniziative.



La caducazione di tale disposizione, o la sua opportuna modifica, non potrà che venir determinata da una apposita delibera legislativa dell'Assemblea regionale siciliana.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.
(Avv. Michele Arcadipane) L'AVVOCATO GENERALE (Francesco Castaldi)