POS. II Prot._______________/229.05.11

OGGETTO: Opere edilizie abusive realizzate in zone vincolate successivamente alla realizzazione dell'abuso. Parere dell'autorità preposta al vincolo. Art. 17, comma 11, l.r. 4/2003.



ASSESSORATO REGIONALE BENI CULTURALI ED AMBIENTALI E PUBBLICA ISTRUZIONE
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PALERMO



1. Con nota 18 agosto 2005, prot. 2911Serv. tutela e acquisizioni, codesto Dipartimento, rilevando che l'art. 17, comma 11, della l.r. 16 aprile 2003, n. 4, con la modifica dell'art. 5, comma 3, della l.r. 31 maggio 1994, n. 7, per il rilascio di concessioni edilizie in sanatoria ha eliminato la necessità del parere delle autorità preposte alla gestione del vincolo, qualora lo stesso sia stato posto successivamente all'abuso, ha chiesto allo Scrivente se possa farsi retrocedere l'applicazione di tale norma innovativa "ad istanze presentate prima dell'entrata in vigore della l.r. 4/2003, ma tuttora pendenti", come da più parti si ritiene, allegando, come esempio, la nota prot. 5716 del 6 giugno 2005 di un comune siciliano.

Evidenzia codesto Dipartimento che, in caso contrario, le Soprintendenze dovrebbero esprimersi ai sensi di una norma ormai caducata dalla l.r. 4/2003, mentre si determinerebbe "una disparità di trattamento tra coloro che hanno avuto esitati prima della 4/2003 gli elaborati di opere realizzate prima dell'emissione del vincolo e coloro che hanno progetti giacenti".


2. Dall'esame della documentazione allegata, tuttavia, sembra che la questione che codesto Dipartimento intende sottoporre allo Scrivente abbia una diversa portata. Infatti la sopracitata nota del comune siciliano non riguarda affatto una fattispecie pendente non ancora esaurita, bensì la sorte di un manufatto abusivo, realizzato anteriormente all'imposizione di vincolo paesaggistico, laddove il proprietario non abbia tempestivamente eseguito i lavori di adeguamento dell'immobile alle prescrizioni indicate dalla Soprintendenza nel nulla-osta ex art. 5 della l.r. 31 maggio 1994, n. 17 (nel testo allora vigente) all'esecuzione dei quali era condizionata la concessione in sanatoria rilasciata nel 1996. Tale circostanza, unitamente al riferimento alla "disparità di trattamento" sopra menzionata e alla constatazione che codesto Assessorato, con circolare 22 ottobre 2003, n. 18 (in G.U.R.S. n. 50 del 2003), ha già risolto il problema della applicabilità del disposto dell'art. 17, comma 11, della l.r. 16 aprile 2003, n. 4, ritenendo che la modifica normativa recata da tale norma comporta "la prosecuzione del procedimento per il rilascio della concessione edilizia da parte del comune competente, che non dovrà più subordinare il rilascio al favorevole parere della Soprintendenza" -suggerendo, peraltro, alle Soprintendenze di comunicare ai comuni, per le pratiche pendenti relative ad abusi realizzati prima dell'imposizione di vincoli, la "sopravvenuta carenza di potere"- induce a ritenere che la problematica su cui codesto Dipartimento intende acquisire la pronuncia dello Scrivente riguardi piuttosto la possibilità di ritenere applicabile gli effetti dell'art. 17, comma 11, della l.r. 16 aprile 2003, n. 4 anche a fattispecie per le quali il procedimento di concessione edilizia in sanatoria sia già definito.
32. Sulla suesposta questione si osserva quanto segue.

Il decimo comma (in verità undicesimo a seguito dell'introduzione di un comma operato dall'art. 9 della l.r. 15 maggio 1986, n. 26) dell'art. 23 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, relativo alle condizioni di applicabilità della sanatoria edilizia per costruzioni in zone vincolate da leggi statali o regionali per la tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, igienici, idrogeologici, delle coste marine, lacuali o fluviali, è stato autenticamente interpretato con l'art. 5, comma 3, della legge regionale 31 maggio 1994, che, nel suo testo originario, disponeva:
"L'articolo 23, comma 10, della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, è così interpretato:
"1. Il nulla osta dell'autorità preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo apposto successivamente, è esclusa l'irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico dell'autore dell'abuso edilizio.
2. In ogni caso l'autorità competente, nel dare il proprio nulla osta, può dettare prescrizioni che comportino l'adeguamento del progetto alle esigenze di tutela che hanno determinato l'apposizione del vincolo".".

Tale disposizione, a fronte dell'incertezza interpretativa determinata dalla ambigua normativa dell'art. 23 l.r. 37/1985, aveva chiarito, peraltro conformemente all'orientamento giurisprudenziale dominante, che il parere delle autorità preposte alla tutela vincolo era necessario anche per abusi commessi anteriormente all'imposizione del vincolo stesso.

A tale norma, nella sua originaria formulazione, è stata pacificamente riconosciuta natura di norma interpretativa e, per ciò stesso, retroattiva (C.G.A. SS.RR, 16 genn. 1996, n. 587; Sez. giur. 22 aprile 2002, n. 210).

Successivamente, il comma 11 dell'art. 17 della legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, ha disposto che "Il primo e il secondo capoverso del comma 3 dell'articolo 5 della legge regionale 31 maggio 1994, n. 17 sono così sostituiti:
"1. Il parere dell'autorità preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai fini della concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria, solo nel caso in cui il vincolo sia stato posto antecedentemente alla realizzazione dell'opera abusiva.
2. L'autorità competente, nel rilasciare parere, può dettare prescrizioni che comportino l'adeguamento del progetto alle esigenze di tutela che hanno determinato l'apposizione del vincolo."".

In ordine a tale disposizione, formalmente sostitutiva della norma di interpretazione autentica sopra richiamata, la giurisprudenza attualmente non riconosce un'analoga natura d'interpretazione autentica e, quindi, l'efficacia retroattiva normalmente riconnessa ad una norma di tale natura.

"Mentre la l.r. 17/94 veniva ad incidere sulla situazione di obiettiva difficoltà interpretativa .... la l.r. 4/03 è intervenuta in un panorama normativo assolutamente ormai chiaro e definito, introducendo una riformulazione della norma in aperto contrasto con quella che è l'interpretazione ormai costante che è stata data alla stessa fuori dall'ambito della Regione siciliana.
Se ne deve inferire, in aderenza all'orientamento già espresso da questo Tribunale (TAR Palermo, Sez. I, n. 1251 del 20 agosto 2003) che all'art. 17 della l.r. 4/03 non può essere riconosciuta quella natura di interpretazione autentica che essa stessa formalmente reclama, dovendo, invece, tale disposizione essere qualificata come di carattere innovativo e quindi priva di efficacia retroattiva" (TAR Palermo, sez. I, sent. 394 del 9 febbraio 2005).

Va, comunque, rilevato che la sentenza testè citata, allegata da codesto Dipartimento alla richiesta di consultazione, ha riguardo ad un giudizio relativo ad un parere della Soprintendenza emesso nel 1993 (successivamente al rilascio di una concessione in sanatoria), e nello stesso anno incardinato ma discusso nel 2005, nel quale la difesa del ricorrente probabilmente ha richiamato la successiva norma della l.r. 4/2003 attribuendole portata interpretativa dell'art. 23, decimo comma, della l.r. 37/1985. Tanto si precisa per circoscrivere la portata di tale pronuncia giurisprudenziale che non ha avuto riguardo ad una fattispecie in itinere.


43. La questione sottoposta all'esame dello scrivente investe un problema di applicazione del "ius superveniens" nell'ambito di un procedimento iniziato sotto l'impero della normativa previgente.

Sia la dottrina che la giurisprudenza ritengono valido, in proposito, il principio del "tempus regit actum", principio secondo cui gli atti compiuti sotto l'impero della legge precedente conservano la loro efficacia e non devono essere rinnovati. Invero la legittimità di questi ultimi deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della loro emanazione. La pubblica amministrazione cioè deve applicare la normativa vigente al momento in cui provvede e non può la nuova legge incidere su situazioni giuridiche ormai concluse (cfr. ex plurimis in giurisprudenza C.S. IV 24.11.1986, n. 751; C.G.A. 22.10.1984, n. 146; C.G.A. 4.2.1985, n. 16; C.S. VI 8.2.1983, n. 53).

Pertanto, nella fattispecie che qui ci occupa, dal momento che il procedimento cui si ha riguardo è quello della concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria, ove lo stesso sia ancora pendente, il nulla osta dell'autorità preposta alla tutela -per vincoli apposti successivamente all'abuso- non va più acquisito, indipendentemente dal momento dell'inizio del procedimento stesso (presentazione dell'istanza di sanatoria) dato che occorre far riferimento al quadro normativo vigente al momento dell'emanazione del provvedimento di sanatoria medesimo.

Per il medesimo principio sopra richiamato, di contro, non può revocarsi in dubbio la legittimità di provvedimenti adottati sotto l'impero della precedente situazione normativa -e neppure sottrarcisi alle conseguenze di atti allora legittimamente adottati richiamandosi ad una successiva e più favorevole disciplina - in quanto con l'adozione del provvedimento che ha definito la sanatoria il procedimento relativo è concluso.



54. Ciò posto, occorre tuttavia ricordare che la normativa sopracitata è applicabile esclusivamente ai condoni edilizi antecedenti quello recato dall'art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326), come recepito nella Regione siciliana con l'art. 24 della l.r. 5 novembre 2004, n. 15.

Come osservato nei pareri dello Scrivente n. 241/2004 (reso con nota 17586 del 22 novembre 2004 all'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente) e n. 32/2005 (reso con nota 3743 dell'11 marzo 2005 a codesto Dipartimento e comunicato all'Assessorato che legge per conoscenza), il condono edilizio di cui al D.L. 269/2003 ha un'identità autonoma rispetto ai precedenti: "autonomia .... di cui il legislatore regionale ha evidentemente voluto tener conto, condividendone l'intera nuova disciplina".

Come osservato in tali pareri, infatti, lo stesso art. 32 del D.L. 269/2003, oltre che definire le tipologie di abusi condonabili e introdurre nuovi limiti aggiuntivi a quelli previsti dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, modifica esso stesso -sostituendolo- l'art. 32 della legge n. 47/1985.

Il legislatore regionale, con l'art. 24 della l.r. 5 novembre 2004, n. 15, ha manifestato la chiara volontà di aderire alla "concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni" (comma 1), e quindi negli stessi termini disciplinati dalla legge nazionale, salvo per quanto diversamente disposto in tale articolo. Di conseguenza in Sicilia, per tale ultimo condono edilizio, dovrebbero trovare applicazione gli articoli 32 e 33 della l. 47/1985 in quanto modificati dall'art. 32 del D.L. 269/2004 e non già tali articoli come recepiti e modificati con l'art. 23 della l.r. 37/1985.

Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

Copia del presente parere è trasmessa, per opportuna conoscenza, alla Amministrazione regionale del territorio e dell'ambiente, anch'essa competente nella materia de qua.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.

(Avv. Michele Arcadipane)

L'AVVOCATO GENERALE

(Francesco Castaldi
)

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