POS. II Prot._______________/203.05.11

OGGETTO: Affidamento dell'attuazione di progetto comunitario ad "Italia Lavoro-Sicilia s.p.a.". Configurabilità di affidamento "in house".


ASSESSORATO REGIONALE DEL LAVORO, DELLA PREVIDENZA SOCIALE, DELLA FORMAZIONE PROFESSIONALE E DELL'EMIGRAZIONE
AGENZIA REGIONALE PER L'IMPIEGO E LA FORMAZIONE PROFESSIONALE
PALERMO


1. Con nota prot. 1031/Serv. IV del 21 luglio 2005, pervenuta il 29 luglio 2005, codesta Agenzia, evidenziando che a seguito di una missione ispettiva della Commissione europea "sono emerse talune criticità circa l'affidamento in house operato da questa Amministrazione nei confronti dell'Organismo Italia Lavoro-Sicilia s.p.a." di un progetto comunitario di erogazione di servizi per l'occupazione e per l'impiego, ha chiesto allo Scrivente di esprimersi in ordine al "ricorso all'affidamento diretto in house all'Organismo in parola".

Codesta Amministrazione non enuclea le "criticità" cui fa riferimento, ma ha allegato alla richiesta di parere un estratto della relazione della Commissione europea, in francese, corredato da un estratto della relativa "traduzione automatica non verificata" in italiano, abbastanza approssimativa e dalla quale sembrerebbe evincersi che il problema giuridico in evidenza è correlato alla circostanza che "Italia Lavoro-Sicilia" ha la veste di società commerciale.

Codesta Agenzia specifica di aver approvato il progetto comunitario in questione in virtù della circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dip.to politiche comunitarie- 19 ottobre 2001, n. 12727 e del parere prot. 6081 del 5 giugno 2002 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, reso su richiesta del Dipartimento regionale della programmazione, che ritiene legittimi ed in linea con le norme comunitarie, in via di principio, gli affidamenti diretti ad Italia Lavoro-Sicilia, trattandosi di affidamenti "in house".



2. Sulla questione come sopra enucleata si ritiene opportuno premettere quanto segue.

L'affidamento in house non è altro che l'attuazione di un indirizzo interpretativo sancito dalla giurisprudenza comunitaria, in particolare a cominciare dalla sentenza Teckal (Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. V, sent. 18 novembre 1999, C-107/98), per la quale per le procedure di appalto va espletata la gara pubblica solo ogni volta che vi sia un rapporto contrattuale che si instaura tra due soggetti giuridici effettivamente diversi. Di contro, nei casi in cui, al contempo, l'ente pubblico "eserciti sulla persona [giuridica] un controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi e questa persona realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti locali che la controllano" non sussisterebbe il rapporto contrattuale.

La circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dip.to politiche comunitarie- 19 ottobre 2001, n. 12727, relativa all'affidamento a società miste di servizi pubblici locali, ha specificato che la relazione di controllo tra l'ente pubblico e l'ente affidatario dev'esser equivalente, negli effetti pratici, ad una relazione di subordinazione gerarchica; "tale situazione si verifica quando sussiste un controllo gestionale e finanziario e stringente dell'ente pubblico sull'ente societario. In detta evenienza, pertanto, l'affidamento diretto della gestione del servizio è consentito senza ricorrere alle procedure di evidenza pubblica prescritte dalle disposizioni comunitarie".

Ulteriormente il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 30 aprile 2002, n. 2297, ha chiarito che, laddove la società affidataria sia partecipata da diversi enti pubblici, "la prevalenza pubblica, attraverso la quale si esplica il controllo sulla società, va riferita all'insieme degli enti e non a ciascuno di essi singolarmente considerato", risolvendo così il dubbio se la situazione cosiddetta di "controllo analogo" debba esser strettamente correlata all'ente pubblico che affida il servizio ovvero alla totalità degli enti pubblici partecipanti all'organismo societario.

Ciò posto, si osserva che con l'art. 105 della l.r. 3 maggio 2001, n. 6 "Al fine di consentire una più efficace utilizzazione delle risorse destinate dal POR Sicilia 2000-2006 e dal relativo complemento di programmazione, alla realizzazione di interventi per l'occupazione e di politiche attive per il lavoro" è stata prevista ed autorizzata la costituzione, con "Italia Lavoro s.p.a.", di una società mista, poi denominata "Italia Lavoro-Sicilia s.p.a.", "con compiti di supporto alle iniziative volte a promuovere l'occupazione ed a realizzare le politiche sociali sul territorio".

Come si evince dall'esposizione contenuta nel parere prot. 6081 del 4 giugno 2002 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sopra citato e allegato alla richiesta di consultazione, lo statuto di Italia Lavoro-Sicilia s.p.a. stabilisce che il capitale sociale appartiene alla Regione siciliana per il 51 per cento e, per il restante 49 per cento, ad Italia Lavoro s.p.a., il cui capitale è interamente posseduto dal Ministero dell'economia e delle finanze; che dei cinque membri del consiglio di amministrazione, tre sono nominati dalla Regione siciliana cui spetta anche la nomina della maggioranza dei componenti del collegio sindacale.

Ciò stante lo Scrivente non può non condividere le valutazioni giuridiche espresse dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento delle politiche comunitarie- con il citato parere prot. 6081 del 4 giugno 2002, secondo cui "considerando l'insieme di Enti che detengono il pacchetto azionario di Italia Lavoro-Sicilia s.p.a. .... la medesima società deve essere considerata eminentemente una articolazione della pubblica amministrazione deputata ad assolvere finalità esclusivamente pubblicistiche. Peraltro essa è sotto il diretto controllo dell'Amministrazione regionale, rispetto alla quale ..... non è possibile riscontrare, sul piano sostanziale, una "terzietà" ed oggettiva distinzione, integrando il rapporto tra i due soggetti una forma di delegazione intersoggettiva che non fuoriesce dalla sfera amministrativa della Regione".

Nè, infine, la veste formale di società commerciale può rilevare ad escludere la predetta impostazione, dal momento che si tratta di società che ha formalmente natura giuridica ed autonomia private, ma deputata a svolgere attività "pubblica" non dissimile da quella delle Amministrazioni pubbliche che ne hanno -direttamente o indirettamente- la "proprietà" e che la controllano interamente.

Va ricordato, infatti, che si è andato consolidando nella giurisprudenza nazionale -in linea con il concetto di impresa pubblica elaborato a livello comunitario, il cui elemento caratterizzante è l'influenza dominante di pubblici poteri, prescindendo dalla natura formale- l'orientamento della prevalenza degli aspetti pubblicistici sostanziali sulla forma privatistica ai fini della qualificazione di un soggetto.

Peraltro, la Corte costituzionale, con la sentenza 19 dicembre 2003, n. 363, ha specificamente affrontato la questione della natura giuridica di "Italia Lavoro s.p.a " definendola "una speciale società per azioni a capitale interamente pubblico", ed affermando che la natura formale di società per azioni non vale ad escluderla dall'ambito dell'ordinamento ed organizzazione amministrativa statale.

Ha ritenuto, quindi, la Suprema Corte, che "una società di questo tipo, costituita in base alla legge, affidataria di compiti legislativamente previsti e per essa obbligatori, operante direttamente nell'ambito delle politiche di un Ministero come strumento organizzativo per il perseguimento di specifiche finalità, presenta tutti i caratteri propri dell'ente strumentale, salvo quello di rivestire - per espressa disposizione legislativa - la forma della società per azioni".

Analoghe considerazioni non possono che estendersi anche ad "Italia Lavoro-Sicilia s.p.a.", che condivide con Italia Lavoro s.p.a. la genesi legislativa, la previsione normativa di compiti, operante nell'ambito delle politiche del lavoro della Regione siciliana ed alla stessa strettamente collegata, anche in dipendenza della stringente modalità di controllo costituita dalla partecipazione maggioritaria al capitale sociale ed alla nomina della maggioranza dei membri degli organi di amministrazione e revisione; senza tacer che la partecipazione azionaria e la designazione degli altri membri dei detti organi appartengono ad Italia Lavoro s.p.a., rientrante nell'ambito dell'Amministrazione statale allargata.

Per quanto sopra, appare legittimo l'affidamento diretto ad Italia Lavoro-Sicilia dell'attuazione di un progetto comunitario di erogazione di servizi per l'occupazione e per l'impiego.


Nelle superiori considerazioni è il parere dello Scrivente.

A termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FoNS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.