Pos.3   Prot. N.16982 / 135. 05. 11 


Oggetto: Certificazione delle anticipazioni in regimi di aiuto. Reg. CE n. 1260/1999 (artt. 9 e 32) e Reg. CE n. 448/2004 (Norma n.1). Quesiti.




Allegati n...........................

Assessorato regionale Cooperazione, Commercio, Artigianato e Pesca
Dipartimento Pesca
Area Autorità di Pagamento e Bilancio

PALERMO



1 . Con la nota cui si risponde codesto Dipartimento pone allo Scrivente un quesito concernente la certificazione delle anticipazioni in regimi di aiuto.
In particolare vien chiesto se alla luce della normativa comunitaria sia possibile considerare le anticipazioni erogate dallo stesso Dipartimento, nella qualità di beneficiario finale, ai destinatari ultimi dell'aiuto come "spese effettivamente sostenute", in quanto tali rendicontabili ai fini del rimborso comunitario.
Al riguardo viene rappresentato che tale posizione, data per assodata nella passata programmazione, è stata modificata dalla Commissione con nota interpretativa del 7 settembre 2001, con cui è stato affermato che anche per i regimi di aiuto le spese dichiarate dal beneficiario finale devono riferirsi a spese effettive dei destinatari ultimi e che pertanto il pagamento di acconti da parte del beneficiario finale non può essere incluso nella dichiarazione di spesa se l'acconto non è stato utilizzato dal destinatario ultimo per coprire spese effettive.
Il nuovo orientamento è stato contestato dal Ministero dell'economia e delle finanze con nota del 18 dicembre 2001.
Con nota del 14 maggio 2003 il Commissario Barnier ha dichiarato certificabili gli acconti concessi dal beneficiario finale al destinatario ultimo solo con riferimento ai progetti finanziati sulla base di graduatorie approvate prima del 19 febbraio 2003.
Tale ultima nota è stata impugnata dal MEF con ricorso alla Corte di Giustizia e la relativa controversia ( causa C-138/03) risulta ancora pendente.
Codesto Dipartimento - che finora si è limitato a certificare le anticipazioni erogate in relazione ad interventi derivanti da graduatorie antecedenti il 19 febbraio 2003, secondo le indicazioni del Commissario Barnier - si domanda ora se sia possibile certificare le anticipazioni erogate a seguito di bandi più recenti, anche per evitare il disimpegno automatico delle somme.
Ciò posto chiede allo Scrivente di esprimere il proprio avviso sulla questione "alla luce della normativa comunitaria" e di chiarire quali conseguenze potrebbero verificarsi sulle anticipazioni certificate oltre il limite temporale posto dal Commissario Barnier nel caso in cui il contenzioso in atto pendente dinanzi alla Corte di Giustizia dovesse risolversi a favore della Commissione.

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Con successiva nota n. 349 del 21 giugno 2005 codesto Dipartimento, su richiesta dello Scrivente, ha trasmesso in allegato numerose note del MEF - genericamente richiamate nella nota cui si risponde - tutte concernenti la questione in esame, ossia l'ammissibilità delle domande di pagamento relative ai finanziamenti erogati dal beneficiario finale al destinatario ultimo in caso di regimi di aiuto ex articolo 87 del Trattato.

In ultimo, con fax del 28 novembre scorso è stata altresì trasmessa una nota del Ministero delle politiche agricole e forestali del 18 novembre 2005, indirizzata alle Autorità di gestione e alle Autorità di pagamento delle Regioni Obiettivo 1, in cui, con riferimento specifico alle domande di pagamento relative allo SFOP 2000/2006, si ricorda, tra l'altro, la possibilità di certificare "anticipi post Barnier ai sensi delle disposizioni fornite dal Ministero dell'economia e delle finanze".

2 . In via preliminare occorre delineare il quadro normativo di riferimento.
Il Regolamento (CE) n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, all'art. 32, paragrafo 1, comma 3, così dispone : "Il pagamento può assumere la forma di acconti, di pagamenti intermedi o di pagamenti del saldo. I pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente".
Lo stesso Regolamento, all'art. 9, nel fornire la definizione, tra l'altro, di "beneficiario finale", precisa che " nel caso dei regimi di aiuto ai sensi dell'art. 87 del trattato ... i beneficiari finali sono gli organismi che concedono gli aiuti ".

Il Regolamento (CE) n. 1685/2000, recante disposizioni di applicazione del citato Regolamento n. 1260/1999 in materia di ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate coi Fondi strutturali - nel testo modificato dal Regolamento (CE) n. 448/2004 - al paragrafo 1.2 della Norma n. 1 dell'Allegato, prevede che : " Nel caso di regimi di aiuto ai sensi dell'articolo 87 del trattato e dell'aiuto concesso da organismi designati dagli Stati membri, per "pagamenti effettuati dai beneficiari finali" si intendono i finanziamenti versati ai singoli destinatari ultimi dagli organismi che concedono l'aiuto". Lo stesso paragrafo precisa poi che : " I pagamenti dell'aiuto effettuati dai beneficiari finali devono essere giustificati con riferimento alle condizioni e agli obiettivi dell'aiuto".

Infine il Regolamento (CE) n. 438/2001, recante modalità di applicazione del citato Regolamento n. 1260/1999 in materia di sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi strutturali, all'art. 9, premesso che le certificazioni delle dichiarazioni di spesa intermedie e finale vanno redatte secondo il modello di cui all'Allegato II dello stesso Regolamento, dispone che : " Prima di certificare una dichiarazione di spesa l'autorità di pagamento deve verificare :
a ) ... ;
b ) che la dichiarazione di spesa riguardi esclusivamente spese :
- che siano state effettivamente realizzate durante il periodo di ammissibilità stabilito nella decisione, corrispondenti alle spese effettuate dai beneficiari finali ai sensi dei paragrafi 1.2, 1.3 e 2 della Norma n. 1 dell'Allegato al regolamento (CE) n. 1685/2000 della Commissione, documentate mediante fatture quietanzate o documenti contabili di valore probatorio equivalente ;
- che siano state sostenute per operazioni selezionate per il finanziamento nell'ambito di un intervento specifico in base ai pertinenti criteri e procedure di selezione, nonché sottoposte alla disciplina comunitaria per tutto il periodo in cui tali spese sono state sostenute; e
- che siano relative a misure per le quali tutti gli aiuti di Stato siano stati, se del caso, formalmente approvati dalla Commissione".
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Dal quadro normativo appena delineato si evince che le spese ammissibili al contributo dei Fondi strutturali sono quelle "effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali, giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente " ( cfr. art. 32, cit.).
Si evince altresì che, nel caso di regimi di aiuto ex art. 87 del Trattato, i beneficiari finali sono "gli organismi che concedono gli aiuti" ( cfr. art. 9, cit.).
Si evince infine che, nel caso di regimi di aiuto, per "pagamenti effettuati dai beneficiari finali si intendono i finanziamenti versati ai singoli destinatari ultimi dagli organismi che concedono l'aiuto". Tali pagamenti, peraltro, devono essere giustificati solo con riferimento alle condizioni a agli obiettivi dell'aiuto ( cfr. par. 1.2 della Norma 1 dell'Allegato al Reg. n. 1685/2000, cit.).
A ciò consegue che le autorità di pagamento, prima di certificare una dichiarazione di spesa, devono verificare che le spese dichiarate : siano state effettivamente realizzate nel periodo di ammissibilità e siano corrispondenti alle spese effettuate dai beneficiari finali ai sensi dei paragrafi 1.2, 1.3.e 2 della citata Norma n. 1; siano state sostenute per operazioni selezionate e condotte ai sensi della disciplina comunitaria di riferimento e, nel caso di regimi di aiuto, siano relative ad aiuti di Stato formalmente approvati dalla Commissione ( cfr. art. 9, Reg. 438/2001, cit.).

In altri termini, alla luce della normativa comunitaria vigente nella materia in esame, può affermarsi che, nel caso di regimi di aiuto, devono ritenersi ammissibili al cofinanziamento dei Fondi strutturali i pagamenti effettuati dagli organismi che concedono l'aiuto ai singoli destinatari ultimi, purchè, per quel che qui rileva, tali pagamenti siano giustificati con riferimento alle condizioni e agli obiettivi dell'aiuto.
Il legislatore comunitario, invero, non subordina l'ammissibilità delle spese de quibus all'ulteriore requisito dell'avvenuto utilizzo dell'acconto da parte del destinatario ultimo per la copertura di spese effettivamente sostenute.
Tale requisito - non richiesto dalla normativa comunitaria vigente in materia di ammissibilità delle spese al cofinanziamento dei Fondi strutturali, né da quella vigente in materia di sistemi di controllo e di gestione dei contributi concessi nell'ambito dei medesimi Fondi - è stato pertanto introdotto dalla Commissione solo con la nota "interpretativa" del 7 settembre 2001, richiamata in premessa, che, piuttosto che limitarsi a interpretare la normativa richiamata, sembra intesa a modificarne surrettiziamente il contenuto.

Quanto sin qui sostenuto dallo Scrivente risulta, peraltro, pienamente confermato dal tenore della nota n. 48676 del 18 dicembre 2001, indirizzata alla Commissione Europea, con cui il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione definiva non condivisibile il nuovo orientamento della Commissione in quanto "viziato nella legittimità e nel merito" : nella legittimità poiché privo di fondamento normativo; nel merito poiché in contrasto con la natura stessa dell'istituto dell'aiuto di Stato.
"La ratio dell'aiuto di Stato - ha rilevato il Ministero - è appunto quella di consentire la realizzazione degli investimenti. I pagamenti in acconto confermano il carattere incentivante dell'aiuto, in quanto consentono l'avvio degli investimenti agevolati.
L'anticipazione si caratterizza, quindi, quale spesa effettuata e sostenuta dal beneficiario finale e, pertanto, perfettamente rendicontabile ai sensi dello stesso art. 32, senza nessun altro requisito ulteriore che faccia riferimento all'utilizzo di tale anticipazione da parte del destinatario ultimo ai fini dell'ammissibilità".

Il Ministero ha quindi impugnato dinanzi alla Corte di Giustizia (causa C-138/2003) la nota del 14 maggio 2003 con cui il Commissario Barnier, nel confermare l'orientamento enunciato nella citata nota del 7 settembre 2001, consentiva l'ammissibilità degli anticipi erogati nell'ambito di regimi di aiuti solo in presenza di una decisione definitiva di erogazione adottata entro il 19 febbraio 2003 ovvero di una procedura di gara conclusasi entro la stessa data. Quanto agli anticipi utilizzati dal destinatario finale per pagare spese effettive, questi venivano considerati comunque ammissibili al contributo comunitario.

3 . Per completezza va pure rilevato che quanto sin qui sostenuto dallo Scrivente sulla questione in esame appare confortato anche dal contenuto delle numerose note diramate al riguardo dal Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione.
Tali indicazioni operative sembrano invero riconducibili alla funzione di orientamento che il citato Regolamento (CE) n. 438/2001 attribuisce ad ogni Stato membro, cui compete di assicurare che "le autorità di gestione e di pagamento e gli organismi intermedi ricevano gli orientamenti appropriati riguardo ai sistemi di gestione e di controllo necessari per garantire una sana gestione finanziaria dei fondi comunitari in conformità dei principi e delle norme generalmente riconosciuti e al fine di garantire adeguatamente la correttezza, la regolarità e l'ammissibilità delle domande di contributi comunitari"( art.1).

Orbene, nell'esercizio della predetta funzione di orientamento il Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione, già con nota n. 3102 del 27 gennaio 2003 - con riferimento all'ipotesi di invio, da parte della Commissione, di una comunicazione di interruzione della procedura di liquidazione delle domande di pagamento presentate, con contestuale richiesta di comunicare gli importi relativi ai cd. "anticipi" contenuti in tali domande - forniva alle autorità di gestione il seguente schema di riscontro, da utilizzare ove condiviso:
"Con riferimento alla nota ... si precisa preliminarmente che la domanda di pagamento presentata dal Ministero dell'economia e delle finanze con nota ... è pienamente conforme alle vigenti disposizioni comunitarie in materia e, specificamente, all'articolo 32, punto 1, del Regolamento (CE) n. 1260/1999 e alla Norma n. 1, punto 1.2, del Regolamento (CE) n. 1685/2000, in quanto le spese in essa dichiarate rispondono alle regole ivi fissate.
Conseguentemente si rileva l'illegittimità della preannunciata defalcazione da tale domanda di pagamento degli importi definiti ... quali "anticipi".
Ciò premesso ... a puro scopo informativo si comunica che la quota delle spese effettivamente sostenute, denominate "anticipi" da codesta D.G., ... ammonta a ...".

Analogamente con nota n. 14261 del 28 aprile 2004 il Dipartimento, nel trasmettere in allegato la nota della Commissione Europea - D.G. Politica regionale n. 712 del 25 marzo 2004, con cui venivano richieste informazioni circa l'entità dei pagamenti effettuati a titolo dei cd. "anticipi" - nota successivamente impugnata dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità Europee - invitava le amministrazioni in indirizzo a uniformarsi alla posizione di diniego espressa dallo stesso Dipartimento alla Commissione con nota del 23 aprile 2004, pure allegata.

Ancora con note del 27 settembre e del 26 ottobre 2004 - di fronte alla richiesta, reiterata dalla Commissione, di integrare le dichiarazioni di spese e le domande di pagamento con informazioni puntuali in ordine agli anticipi erogati in regimi di aiuto - il Dipartimento invitava le amministrazioni in indirizzo a fornire unicamente allo stesso le informazioni richieste dalla Commissione, precisando se :
"la domanda di pagamento ... contiene/non contiene anticipi che rientrano nelle fattispecie di cui alla lettera del Commissario Barnier del 29 luglio 2003" ovvero "anticipi intesi come pagamenti erogati successivamente alla data del 19 febbraio 2003 ... che non sono stati utilizzati dal destinatario ultimo per pagare spese effettive".
Con riguardo poi alle "future domande di pagamento", da trasmettere alla Commissione per il tramite del Dipartimento, quest'ultimo invitava le amministrazioni competenti a inviare :
" - una nota di trasmissione per la domanda di pagamento, redatta utilizzando i formulari standard di cui all'allegato II del Regolamento (CE) n. 438/2001; e
- una separata nota, da inviare esclusivamente a questo Servizio, con la quale fornire ... le informazioni relative ai cd. anticipi in caso di regimi di aiuto".

Sembra invero allo Scrivente che nelle note sopra richiamate il Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione abbia sempre implicitamente ammesso, in quanto pienamente legittima ai sensi della normativa comunitaria vigente, la possibilità di certificare le somme erogate nell'ambito di regimi di aiuto anche al di là dei limiti delineati dalla Commissione con la più volte citata nota del 7 settembre 2001 e con la conseguente nota del Commissario Barnier del 14 maggio/29 luglio 2003.

Del resto nella recente nota del Ministero delle politiche agricole e forestali - D.G. pesca e acquacoltura del 18 novembre 2005, indirizzata alle Autorità di gestione e di pagamento delle Regioni Obiettivo 1 - citata in premessa - viene espressamente richiamata " la possibilità di ... certificare anticipi post Barnier, ai sensi delle disposizioni fornite dal Ministero dell'economia e delle finanze".

Pertanto, anche sotto il profilo della coerenza agli orientamenti diramati dalle autorità centrali di riferimento, sembra allo Scrivente che possa pienamente confermarsi la possibilità di certificare i cd. "anticipi post Barnier".
* * *

Conclusivamente sembra allo Scrivente che alla luce della normativa comunitaria vigente - nonchè delle indicazioni diramate al riguardo dalle autorità nazionali di riferimento - codesto Dipartimento possa includere nelle dichiarazioni di spesa le anticipazioni erogate in regimi di aiuto, nella qualità di beneficiario finale, ai singoli destinatari ultimi, anche in assenza di un effettivo utilizzo da parte di questi e anche oltre i limiti temporali posti dalla Commissione.

4 . Quanto, infine, alle possibili conseguenze derivanti dall'inclusione nelle dichiarazioni di spesa dei cd. "anticipi post Barnier", questa potrebbe invero determinare, come paventato dal Dipartimento nella citata nota del 27 settembre 2004, la decisione dei servizi della Commissione "di non dare seguito ai pagamenti richiesti per le misure relative ai regimi di aiuto".
Per contro, il pagamento delle stesse domande da parte dei servizi della Commissione potrebbe essere interpretato come acquiescenza nei confronti dell'operato dello Stato italiano, con possibili effetti anche sul contenzioso ancora pendente dinanzi alla Corte di Giustizia.
Su tali aspetti - in larga misura sensibili al condizionamento di intese di natura politica che potrebbero essere maturate negli ultimi mesi tra le autorità italiane competenti e i servizi della Commissione - sembra tuttavia allo Scrivente che il Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione sia la fonte più autorevole cui fare riferimento per ulteriori indicazioni e chiarimenti.
Nelle superiori considerazioni è l'avviso dello Scrivente.
* * *

Si ricorda che, in conformità alla circolare presidenziale 8 settembre 1998, n. 16586/66 98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".

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