Pos. II-IV Prot. _______/66.05.11

OGGETTO: Energie - Carburanti e oli minerali - Depositi ed impianti di distribuzione - Unificazione dei provvedimenti autorizzativi.

ASSESSORATO REGIONALE
DELL'INDUSTRIA
Dipartimento regionale industria
(Rif. nota 8 marzo 2005 n. 1384)
PALERMO


1. Con la lettera in riferimento, premesso che l'Assessorato regionale dell'industria è competente al rilascio delle concessioni relative ai depositi di oli minerali e delle autorizzazioni all'installazione di impianti di distribuzione di carburante ad uso privato, viene rappresentato che, "per speditezza di procedura", nell'ipotesi di istanze di concessione per depositi di oli minerali "con annesso" impianto di distribuzione di carburante ad uso privato, sono stati adottati "provvedimenti unici" relativi ad entrambe le fattispecie sopra indicate, applicando "una non prevista procedura unificata".
Al riguardo vien chiesto:
a) se il rilascio di un unico provvedimento comporti, comunque, a carico del beneficiario, l'obbligo del pagamento della tassa di concessione governativa per ciascuna delle due fattispecie autorizzate e, in particolare, se per l'autorizzazione relativa all'impianto di distribuzione di carburante ad uso privato debba essere richiesto anche il pagamento della prevista tassa annuale di concessione governativa;
b) se sia ammissibile il rilascio di un provvedimento concessorio "unificato" comprendente l'autorizzazione all'installazione dell'impianto di distribuzione di carburanti;
c) se, ai fini del rilascio dell'autorizzazione all'installazione di impianti di distribuzione di carburanti ad uso privato, debbano essere accertate, anche nell'ipotesi di provvedimento unico, la sussistenza delle condizioni previste dagli artt. 19 e 20 del decreto assessoriale 12 giugno 2003 ed, in particolare, se l'accertamento debba effettuarsi mediante "sopralluogo", o se possa essere sostituito da "apposita dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà del richiedente l'autorizzazione";
d) quali siano "le procedure da attivare" con riferimento ai provvedimenti "unici" già adottati nell'ipotesi in cui tali provvedimenti siano da ritenere inammissibili.

2. Preliminarmente si osserva che, per motivi di priorità logica, appare opportuno invertire l'ordine dei quesiti sottoposti allo scrivente ed esaminare anzitutto, in via generale, la questione della ammissibilità di un provvedimento "unificato" che comprenda le due fattispecie autorizzatorie che qui rilevano.
A tal fine vanno richiamate le disposizioni normative interessate.
L'art. 2, comma 4, della legge regionale 5 agosto 1982, n. 97 ("Norme per la razionalizzazione del settore della distribuzione stradale dei carburanti"), dispone che "sono soggetti ad autorizzazione dell'Assessorato regionale dell'industria" gli impianti di cui al precedente comma 3, tra i quali, per quanto qui interessa, sono indicati "gli impianti di distribuzione di carburanti per uso privato ubicati all'interno di stabilimenti, cantieri, magazzini e simili, che siano destinati esclusivamente al prelevamento del carburante occorrente agli automezzi dell'impresa titolare dei predetti immobili".
Il successivo art. 16 della stessa legge regionale n. 97/1982 disciplina poi, tra l'altro, i "criteri per le concessioni relative a depositi di olii minerali" assoggettando, dunque, a concessione i nuovi depositi di oli minerali.
Le riferite disposizioni individuano due distinti provvedimenti amministrativi ciascuno dei quali presuppone un procedimento amministrativo volto all'adozione del provvedimento stesso. Le disposizioni sopra riportate contengono, dunque, ognuna una "riserva di provvedimento", nel senso che l'impianto di distribuzione di carburanti ad uso privato o il deposito di oli minerali può essere installato solo a seguito del rilascio del relativo provvedimento di autorizzazione o di concessione; ciascuna riserva di provvedimento sottende poi una "riserva di procedimento", ossia una attività di accertamento che deve precedere l'adozione del provvedimento, nel corso del quale l'Amministrazione procedente provvede ad acquisire ed a valutare gli elementi di fatto e gli interessi coinvolti nell'azione amministrativa in vista di una decisione finale idonea a conseguire l'interesse pubblico cui è finalisticamente orientata l'attività della pubblica amministrazione.
Pertanto, alla stregua di quanto sopra detto, nulla sembra ostare a che un unico atto contenga strutturalmente due distinti e autonomi provvedimenti (autorizzazione e concessione) poiché anche in tale ipotesi rimane, comunque, rispettata la riserva di provvedimento contenuta nelle norme regionali richiamate; a tale soluzione strutturale potrebbe in particolar modo addivenirsi, come rilevato da codesto Dipartimento nella richiesta di parere, qualora l'istanza presentata dal privato ai fini del rilascio dei provvedimenti in questione riguardi un deposito di oli minerali "con annesso" un impianto di distribuzione di carburanti ad uso privato; tuttavia l'eventuale unificazione dei provvedimenti sotto il profilo strutturale non può implicare una unificazione anche sotto il profilo funzionale, ciò nel senso che il rispetto del principio di legalità rende comunque necessaria l'autonomia funzionale dei procedimenti amministrativi volti all'adozione dei provvedimenti de quibus poiché in relazione a ciascuno di essi diverse sono le condizioni di fatto e diversi sono gli interessi che vanno accertati e valutati.
Pertanto, se da un lato appare ammissibile l'adozione di un provvedimento "unificato" nel senso sopra precisato, non altrettanto è invece ammissibile l'esperimento di un procedimento "unificato"; al provvedimento unificato devono comunque corrispondere due diversi e autonomi procedimenti i quali possono giustificare una trattazione unitaria solo per le valutazioni e gli accertamenti (qualora ve ne siano) comuni o funzionalmente collegati.
Ciò precisato, fermo restando quanto sopra detto circa l'ammissibilità del provvedimento "unificato", si osserva ancora che entrambi i provvedimenti (autorizzazione e concessione) in questione, pur adottati in un unico atto, mantengono ognuno una propria "vita giuridica", con riferimento alla diversa validità temporale, alle diverse condizioni di efficacia e di validità; conseguentemente, nella fattispecie, risulterebbe più rispondente al principio di trasparenza, cui deve essere informata l'azione amministrativa, l'adozione di due distinti provvedimenti di autorizzazione e di concessione.

Così risolta la questione generale della ammissibilità di un provvedimento "unificato", può ora passarsi a considerare il quesito sub a) concernente il pagamento della tassa di concessione governativa ed, in particolare, se la predetta tassa debba essere pagata per ciascuna delle due fattispecie autorizzative.
Al riguardo vengono in rilievo due osservazioni di carattere generale. Ed invero, in primo luogo si fa presente che presupposto della tassa de qua è l'adozione, da parte dell'Amministrazione regionale, di provvedimenti autorizzativi, concessioni, licenze o iscrizioni nell'esercizio di funzioni proprie; si osserva poi che l'art. 39 della tariffa delle tasse sulle concessioni governative, approvata con D.M. 20 agosto 1992 (applicabile nell'ordinamento regionale in forza del rinvio statico contenuto nell'art. 6 della legge regionale 24 agosto 1993, n. 24), prevede distintamente il pagamento della tassa in questione per il rilascio di concessioni e autorizzazioni relative ad impianti di distribuzione di carburanti, nonché per il rilascio di concessioni e autorizzazioni relative ai depositi di oli minerali.
Ora, considerato che, anche nell'ipotesi di atto "unificato", due devono comunque essere, nei termini sopra meglio precisati, i provvedimenti adottati da codesta Amministrazione, deve coerentemente affermarsi che il destinatario del predetto provvedimento "unificato" è obbligato al pagamento della tassa di concessione amministrativa per il rilascio di ciascuno dei due autonomi provvedimenti richiesti.
Per quanto poi concerne, in particolare, l'autorizzazione relativa agli impianti di distribuzione di carburanti, si fa presente altresì che il beneficiario del provvedimento è obbligato al pagamento, oltre che della tassa di concessione governativa per il rilascio della autorizzazione stessa, anche della tassa annuale di concessione governativa, espressamente prevista per l'ipotesi considerata dal citato art. 39 del D.M. 20 agosto 1992.

Per quanto concerne il quesito sub c), pare opportuno richiamare le disposizioni normative interessate.
Il citato art. 2 della legge regionale n. 97/1982, al comma 5 dispone che nel caso degli impianti di distribuzione di carburanti ad uso privato dovrà essere accertato "con indagine preventiva la perfetta rispondenza della richiesta alle esigenze scaturenti sia dal parco macchine posseduto dal richiedente, sia dall'ubicazione dello stabilimento o del cantiere in relazione alla distanza di impianti stradali di distribuzione di carburanti, sia dalla durata dell'attività".
Tale disposizione fa sistema con gli artt. 19 e 20 del decreto assessoriale 12 giugno 2003; ed infatti, il predetto art. 19 prevede, tra l'altro, che le autorizzazioni all'installazione di impianti di distribuzione carburanti ad uso privato possono essere rilasciate: a) "ad aziende in possesso di un parco macchine prevalentemente costituito da mezzi abilitati alla circolazione su strada. Tali aziende dovranno possedere un minimo di 10 mezzi ed essere ubicati ad una distanza superiore a Km 1 dal più vicino impianto di distribuzione carburanti pubblico"; b) "ad aziende in possesso di un parco macchine prevalentemente costituito da mezzi non abilitati alla circolazione su strada, per le quali dovranno essere accertate le reali esigenze riguardo all'impossibilità di approvvigionamento". Il successivo art. 20 del predetto decreto assessoriale 12 giugno 2003, prevede poi, al comma 4, che "l'accertamento della rispondenza della richiesta alle esigenze aziendali sarà effettuato dall'Assessorato regionale dell'industria con apposito sopralluogo".
Le riferite disposizioni non pongono in dubbio che ai fini del rilascio dell'autorizzazione de qua sia necessario accertare la sussistenza delle condizioni sopra indicate, al fine di garantire che gli impianti autorizzati siano adibiti esclusivamente al rifornimento dei mezzi in possesso dell'azienda richiedente; né la necessità di procedere a tale accertamento può venir meno nell'ipotesi di provvedimento "unificato", posto che, anche in tal caso, come già evidenziato, codesta Amministrazione deve esperire l'istruttoria necessaria al rilascio dell'autorizzazione in questione.
Per quanto poi concerne la possibilità di sostituire il "sopralluogo", previsto dal richiamato art. 20, comma 4, del decreto assessoriale 12 giugno 2003, con una dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà rilasciata dal richiedente l'autorizzazione, si fa presente che ai sensi dell'art. 1, comma 1, lett. h), del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, tale dichiarazione sostitutiva è definita come "il documento sottoscritto dall'interessato, concernente stati, qualità personali e fatti, che siano a diretta conoscenza di questi, resa nelle forme previste dal presente testo unico" e cioè, in particolare, resa ai sensi dell'art. 38, comma 3, dello stesso D.P.R. n. 445/2000, il quale dispone, tra l'altro, che "le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall'interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore".
La dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà ha, dunque, attitudine probatoria, per il caso di attestazione di "fatti", in relazione a quegli "accadimenti" di cui l'interessato abbia conoscenza diretta, tra i quali sembrano appunto rientrare le condizioni di fatto previste dal riportato art. 19 del decreto assessoriale 12 giugno 2003, ai fini del rilascio dell'autorizzazione per gli impianti di distribuzione di carburanti ad uso privato.
Fermo restando quanto sopra detto, non ci si esime comunque dal sottolineare che -considerati gli ampi poteri di iniziativa di cui dispone in via generale l'autorità amministrativa in ordine agli atti istruttori- la presentazione della dichiarazione sostitutiva non preclude, ove risulti necessario, il controllo della veridicità di quanto attestato dal deponente, determinando solo il differimento della facoltà dell'Amministrazione competente di procedere alla verifica della sussistenza delle condizioni prescritte dal decreto assessoriale.

Circa il quesito sub d), concernente le procedure da attivare per i provvedimenti "unificati" già adottati e da ritenere inammissibili, si osserva quanto segue.
Qualora l'atto rilasciato non sia conforme a quanto sopra osservato circa la necessità della sussistenza di due distinti provvedimenti (autorizzazione e concessione) e di due autonomi procedimenti, lo stesso è illegittimo per violazione di legge.
In tale ipotesi l'Amministrazione procedente può intervenire in forza dell'autotutela e provvedere ad eliminare l'atto illegittimo in sede di riesame dell'atto stesso (c.d. auto-annullamento); si precisa al riguardo, in via generale, che l'annullamento d'ufficio degli atti amministrativi, oltre alla illegittimità originaria del provvedimento da annullare, presuppone altresì la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla eliminazione dell'atto stesso.
Tale ulteriore presupposto comporta che l'autorità amministrativa può annullare il provvedimento invalido non semplicemente per reintegrare l'ordine giuridico violato, ma per curare l'interesse pubblico, quando a questo -avuto specifico riguardo al momento in cui si procede all'annullamento- si opponga un precedente atto illegittimo.
A tal proposito la giurisprudenza ha precisato che occorre procedere ad una comparazione tra l'interesse pubblico alla caducazione dell'atto e l'interesse pubblico alla sua conservazione benché illegittimo, ciò nel senso che l'Amministrazione può valutare "qualora sia trascorso un più o meno lungo periodo di tempo dalla data di adozione dell'atto illegittimo, se sia opportuno esercitare il potere di annullamento ovvero sia inopportuno un mero ripristino della legalità, in quanto l'atto di autotutela non consentirebbe la soddisfazione di alcun interesse pubblico" (C.d.S., sez. V, 24 febbraio 1996, n. 232).
Pertanto, nella fattispecie, con riferimento ai singoli atti illegittimi eventualmente adottati, valuterà discrezionalmente codesta Amministrazione (anche ai sensi dell'art. 21 nonies "Annullamento d'ufficio" della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall'art.14 della recente legge11 febbraio 2005, n. 15), se la realizzazione delle finalità pubbliche sottese al provvedimento stesso possa o meno prevalere sulle esigenze di pubblico interesse che giustificano l'esercizio del potere di autotutela; va al riguardo altresì considerato il tempo decorso dalla adozione del provvedimento, poiché quanto più si consolidano le situazioni create dall'atto da annullare, tanto più si affievolisce l'interesse pubblico alla sua rimozione, per cui sembra possibile sacrificare le astratte esigenze di legittimità formale alla necessità di non incidere su situazioni già consolidatesi.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso presso codesta Amministrazione al presente parere da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Codesta Amministrazione vorrà a sua volta comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca ad una lite, ovvero se intenda differirne l'accesso fino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi cui la richiesta consulenza fosse preordinata. Decorso detto termine senza che sia pervenuta alcuna comunicazione in tal senso, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione


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