Oggetto: Azienda ospedaliera - Partecipazione al capitale di costituenda Banca di credito cooperativo - Possibilità.
Allegati n...........................
ASSESSORATO REGIONALE SANITA' Dipartimento regionale Fondo sanitario Assistenza sanitaria ed ospedaliera Igiene pubblica PALERMO
1 - Con nota n. 12232 del 17 novembre c.a. del servizio 2° di codesto Dipartimento viene chiesto l'avviso dello Scrivente sulla possibilità per un'Azienda ospedaliera di partecipare al capitale sociale di una costituenda banca di credito cooperativo.
In particolare, codesto Assessorato ha negato l'approvazione richiesta dall'Azienda sulla deliberazione adottata ad hoc dalla stessa , argomentando il rifiuto sulla base di motivi concernenti la natura dell'Azienda (ente pubblico non economico), la finalità delle risorse assegnate dalla Regione (ostativa di diversa destinazione), l'esposizione ad attività di rischio (propria del sistema bancario) ed, infine, una perdita di 3.500.000 euro nella previsione di bilancio 2004.
A dette obiezioni l'Azienda ha replicato con ulteriori argomentazioni (che si andranno ad esporre ove ritenute rilevanti al nostro fine) poste a base di apposita domanda di riesame della richiesta di approvazione. Codesto Assessorato, pur confermando il proprio orientamento, sottopone la questione all'esame di quest'Ufficio.
2 - Preliminarmente all'esame della fattispecie sottoposta alla valutazione dello Scrivente, pare opportuno delineare la figura dell'Azienda sanitaria come ridefinita dalla riforma sanitaria ter (d.l.vo 229/99). Giova precisare che ciò che di seguito viene riferito all'Unità sanitaria locale va ritenuto valido per le Aziende ospedaliere in virtù di quanto disposto dall'art. 4 c. 1 del D.L.vo 502/92.
Nella nuova formulazione dell'art. 3 del suindicato decreto legislativo, introdotta dal D.L.vo 229/99, le Unità sanitarie locali vengono definite quali aziende dotate di personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale(art.3 c.1bis) che informano la loro attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità nel rispetto dei vincoli di bilancio(art.3 c.1ter). Esse vengono a configurarsi, pertanto, su un doppio binario pubblico-privato : riconducibili come enti del servizio sanitario nazionale nel più generale alveo dei servizi pubblici, ma caratterizzantisi come attori privati per quanto riguarda l'auto-organizzazione ed i rapporti con i terzi.Tale qualificazione ha indotto recentemente a ritenere che le Aziende in parola abbiano assunto la natura di enti pubblici economici ( TAR Catanzaro 17/1/01 n.37 confermata in appello da Cons. Stato, V sez. 9/5/01 n.2609 e TAR Calabria 5/4/02 n. 809).
A prescindere, comunque, dalla qualificazione giuridica delle Aziende in questione, è di tutta evidenza il riconoscimento di una legittimazione negoziale di diritto privato che si esprime nell'autonomia di perseguire -secondo i dettami del codice civile- i fini istituzionali sfruttando gli strumenti e l'organizzazione imprenditoriale. A detta affermazione contribuisce il riconoscimento effettuato dal comma 1 ter del citato art. 3 di un'attività informata a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, intendendosi quest'ultimo come razionalità dell'azione rispetto allo scopo : economicità che connota lo svolgimento dell'attività ma non sicuramente lo scopo che resta legato all'erogazione dei servizi di assistenza sanitaria e sociale.
Altra rilevante innovazione, in una logica di aziendalizzazione, è quella contenuta al comma 2 dell'art. 5 : le USL e le Aziende ospedaliere hanno disponibilità del patrimonio secondo il regime della proprietà privata. Il riferimento al regime della proprietà privata sembra aver sottolineato per il patrimonio delle Aziende sanitarie pubbliche la sua valenza economica, pur limitando la delineata autonomia con il divieto di sottrazione dei beni alla loro destinazione e con la previsione di una preventiva autorizzazione della Regione per atti di trasferimento a terzi di diritti reali su immobili. Ai principi del codice civile è previsto dal comma 5 dello stesso art. 5 che vengano informate altresì le norme regionali destinate a disciplinare la gestione economico finanziaria e patrimoniale degli enti in parola.
Tanto premesso per definire la portata dell'autonomia imprenditoriale attribuita alle Aziende sanitarie, occorre riportare a tale configurazione la situazione sottoposta specificamente all'attenzione dello Scrivente.
Rilevante argomentazione volta a superare le obiezioni di codesto Assessorato relative all'estraneità del fine di lucro negli enti in questione, si riscontra nell'affermazione dell'Azienda che la partecipazione alla costituenda banca di credito cooperativo non attua direttamente lo scopo dell'Azienda ma è ad esso strumentale. Ferma restando, cioè, la missione istituzionale della stessa, nella pertinente autonomia gestionale va compresa la facoltà di investire proprie risorse al fine della riduzione delle spese necessarie per l'accesso al credito (finalizzato, quest'ultimo, alla realizzazione della tutela della salute ).
Le argomentazioni dell'Azienda - invece- relative alla natura dei fondi da destinare all'acquisto delle azioni , contrastano con particolari disposizioni normative di carattere economico-finanziario. Afferma l'Azienda che "l'acquisizione delle quote non avverrà a valere sui fondi ordinari.....ma sulle somme poste in bilancio a riserva...alle quali si aggiungeranno le somme derivanti dalla vendita di un terreno di proprietà aziendale...".
Giova a tal riguardo individuare la natura delle citate riserve al fine di verificarne la compatibilità con la destinazione prospettata.
I fondi di riserva sono costituiti da stanziamenti predisposti normalmente per supplire ad eventuali deficienze di stanziamento dei capitoli di spesa specifica. La loro funzione si sostanzia , cioè, nel rendere disponibili le somme occorrenti per far fronte a spese non previste . Nel manifestare la non ricavabilità dagli atti in possesso di quest'Ufficio della natura delle riserve citate dall'Azienda, si evidenzia quanto disposto dall'art.29 della legge regionale n.2 del 2002 che prevede per le aziende sanitarie la costituzione di riserve di bilancio " da destinare al ripiano di eventuali perdite di esercizio, che restano vincolate a tale finalità per almeno tre esercizi finanziari". Ed ancora lo stesso articolo dispone per il piano di copertura del disavanzo o delle perdite, l'utilizzo prioritario delle suddette riserve.
Analoghe argomentazioni vanno utilizzate per valutare la possibilità, prospettata dall'Azienda, di utilizzare allo scopo le somme derivanti dalla vendita di un terreno di sua proprietà. Vero è che alla luce di quanto espresso sopra a proposito della disponibilità del patrimonio secondo il regime della proprietà privata, la vendita di un bene del patrimonio disponibile dovrebbe formare oggetto di insindacabile volontà del titolare, ma tale generico principio incontra limiti alla sua esplicazione nella previsione di specifiche disposizioni dettate dal legislatore per garantire una sana gestione finanziaria del patrimonio immobiliare delle Aziende sanitarie. All'art. 31 della legge regionale n. 4 del 2003, infatti, nel prevedere la vendita dei beni immobili non proficuamente utilizzati dagli enti in parola, viene disposto che i conseguenti ricavi vengano" destinati prioritariamente alla copertura delle perdite degli esercizi precedenti e l'eventuale parte eccedente deve essere accantonata in un apposito fondo di riserva patrimoniale per almeno un biennio".
Si ritiene, pertanto, che - tenuto conto della perdita prevista nel bilancio 2004 dell'Azienda interessata- non risulti percorribile nella fattispecie la soluzione prospettata dalla stessa.
3 - A' termini dell'art. 15 del regolamento approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo Scrivente acconsente alla diffusione del presente parere in relazione ad eventuali domande di accesso inerenti il medesimo.
Codesta Amministrazione vorrà comunicare, entro novanta giorni dalla ricezione, l'eventuale possibilità che il parere stesso inerisca una lite, ovvero se intende differirne la pubblicazione sino all'adozione di eventuali provvedimenti amministrativi. Decorso tale termine senza alcuna comunicazione in tal senso si consentirà la diffusione sulla banca dati "FONS", giusta delibera di Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998.
