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DISPOSIZIONI E COMUNICATI
CORTE COSTITUZIONALE
Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana avverso la delibera legislativa approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 4 dicembre 2008, recante: "Composizione delle giunte. Status degli amministratori locali e misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di sbarramento nelle elezioni comunali e provinciali della Regione. Disposizioni varie".
(Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale a norma dell'art. 24 delle norme integrative del 16 marzo 1956). Ricorso n. 99 depositato il 19 dicembre 2008
L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 4 dicembre 2008, ha approvato il disegno di legge n. 240 - 85 - 213 - 256 - 278 - 296 - 299 dal titolo "Composizione delle giunte. Status degli amministratori locali e misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di sbarramento nelle elezioni comunali e provinciali della Regione. Disposizioni varie", pervenuto a questo Commissario dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il 9 dicembre 2008.
Nel provvedimento legislativo, che adegua la normativa regionale in materia di status degli amministratori locali alle misure di contenimento della spesa pubblica adottate dallo Stato con le leggi 24 dicembre 2007, n. 244 e 6 agosto 2008, n. 133, è stato inserito con emendamento l'art. 24 che dà adito a censura di incostituzionalità per le motivazioni che di seguito si espongono.
L'art. 24 recita come segue: "Proroga di contratti nel settore del trasporto pubblico locale
1. Nelle more dell'entrata in vigore della disciplina comunitaria di cui al regolamento CE n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea serie L315 del 3 dicembre 2007, al fine di assicurare la continuità del servizio di trasporto pubblico locale e di rendere più agevole agli enti locali il graduale compimento degli atti necessari all'applicazione della suddetta disciplina, i contratti di affidamento provvisorio di cui all'art. 27 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19, sono prorogati, dalla data della loro naturale scadenza, di ulteriori 48 mesi".
La disposizione contenuta nel sopratrascritto art. 24 riproduce sostanzialmente l'art. 31, comma 2, del disegno di legge n. 665 - 721 - 724 dal titolo "Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2008" approvato dall'Assemblea regionale il 26 gennaio 2008 ed impugnato dallo scrivente dinnanzi a codesta ecc.ma Corte con il ricorso del successivo 2 febbraio.
La norma testé approvata proroga infatti, pur se con un termine più breve di quello previsto dalla disposizione in precedenza sottoposta al vaglio di codesta ecc.ma Corte (sino al 2015 anziché al 2019), i contratti di affidamento provvisorio del servizio pubblico di trasporto su strada, di cui all'art. 27 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19.
I suddetti contratti di durata triennale, sottoscritti nel 2007 nelle more della definitiva adozione del piano regionale di riassetto organizzativo e funzionale del trasporto pubblico locale, traggono origine dalla trasformazione operata dalla legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19 (art. 27, comma 6) dei rapporti concessori vigenti già accordati dalla Regione e dai comuni ai sensi della legge 28 settembre 1939, n. 1822 e della legge regionale 4 giugno 1964, n. 10.
Il legislatore regionale con la norma oggetto del presente atto di gravame determina quindi una proroga che proietta ben oltre il doppio la durata originaria dei contratti stipulati con i titolari delle concessioni in materia di trasporto pubblico, trasformando il termine di tre anni nel termine complessivo di sette anni, indipendentemente dall'espletamento di procedure di evidenza pubblica.
In linea di principio la proroga di un contratto di appalto, di servizi o di forniture stipulato da un'amministrazione pubblica dà luogo ad un figura di trattativa privata non consentita che legittima qualsiasi impresa del settore a far valere dinnanzi all'autorità giudiziaria il suo legittimo interesse all'espletamento di una gara.
Il Consiglio di Stato, V sezione, con la recente decisione n. 3391 del 2008, nel confermare i propri precedenti orientamenti, e segnatamente la sentenza n. 6457 del 31 ottobre 2006, ha chiarito l'assoluta eccezionalità dell'istituto della proroga, al punto che è possibile ricorrervi solo per cause determinate da fattori che non coinvolgono la responsabilità dell'amministrazione aggiudicatrice.
In tal senso è dato ragionevolmente dubitare della legittimità della proroga di contratti come quelli in specie non ancora prossimi alla scadenza, per i quali nei fatti si intende consentire alla pubblica amministrazione di rinviare l'indizione di una nuova gara che invece ben potrebbe concludersi entro il termine del contratto pubblico attualmente in vigore.
Al riguardo, si rileva che in tema di rinnovo o proroga di contratti pubblici di appalto non è rinvenibile spazio alcuno per l'autonomia contrattuale delle parti, vigendo il principio che, salvo espresse previsioni dettate dalla legge in conformità della normativa comunitaria, l'amministrazione, una volta scaduto il contratto, deve, qualora abbia la necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, effettuare una nuova gara.
La proroga "ope legis" dei preesistenti rapporti contrattuali si pone quindi innanzitutto in contrasto con l'art. 117, comma 1, della Costituzione perché palesemente suscettibile di alterare il regime di libero mercato delle prestazioni e dei servizi, in violazione degli obblighi comunitari in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici, derivanti dagli artt. 43, 49 e seguenti del trattato C.E.
In proposito, si rammenta per inciso che per una norma statale di contenuto analogo (art. 23, legge 8 aprile 2005, n. 62), che disponeva per l'appunto la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di prorogare taluni contratti di servizi, l'esecutivo comunitario ha archiviato la relativa procedura di infrazione soltanto a seguito dell'intervento abrogativo operato dall'art. 28 della legge 6 febbraio 2007, n. 13.
Per di più la norma regionale ora approvata, oltre a porsi in contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato C.E. applicabili a tutti i tipi di contratto, viola nello specifico anche i precetti posti dalle direttive nn. 2004/17/CE e 2004/18/CE, così come recepiti dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, c.d. "Codice degli appalti", in termine di affidamento del servizio di trasporto pubblico locale, non potendosi ritenere escluse dall'applicazione di tali precetti neppure le regioni cui è riconosciuta dai rispettivi statuti speciali competenza legislativa primaria o esclusiva in determinate materie.
Inoltre codesta ecc.ma Corte ha affermato nella sentenza n. 320 del 30 luglio 2008 che la previsione di una proroga "ope legis" di un contratto pubblico di servizi va ricondotta alla materia "tutela della concorrenza" di competenza esclusiva dello Stato, chiarendo altresì che "per l'identificazione della materia nella quale si collocano le norme impugnate, occorre fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina stabilite dalle stesse, per ciò che esse dispongono, alla luce della ratio dell'intervento legislativo nel suo complesso e nei suoi punti fondamentali, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi delle norme medesime, così da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato (sentenza n. 165 del 2007)".
Sulla base di tali criteri, la disciplina delle procedure di gara ed in particolare la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti nelle procedure di affidamento, in quanto mira a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti, è riconducibile all'ambito della tutela della concorrenza (art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione). L'esclusività della competenza dello Stato si traduce nella legittima adozione da parte del legislatore statale di una disciplina integrale e dettagliata delle richiamate procedure e nell'inderogabilità delle relative disposizioni idonee ad incidere, nei limiti delle loro specificità e dei contenuti normativi che di esse sono proprie, sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano (sentenza n. 430 del 2007 della Corte costituzionale).
La competenza esclusiva del legislatore statale in subiecta materia ha, altresì, una portata così ampia da legittimare interventi dello Stato volti sia a promuovere, sia a proteggere l'assetto concorrenziale del mercato (ex plurimis sentenze della Corte costituzionale n. 272/2004, n. 80/2007 e n. 401/2007) e, configurandosi come trasversale, incide, nel limite della sua specificità e dei contenuti normativi che di essa possono ritenersi propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro cui si applicano.
Non può pertanto essere consentito al legislatore regionale introdurre modifiche, seppure parziali, o sostanziali deroghe, come nella fattispecie in esame, a disposizioni quali quelle contenute nel codice degli appalti formulate in forma chiaramente inderogabile in materia di ricorso alle procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente.
La norma testé approvata, disponendo la proroga "ope legis" di ulteriori quarantotto mesi dalla data di naturale scadenza dei contratti di affidamento provvisorio dei servizi pubblici di trasporto su strada, introduce una evidente deroga al principio del ricorso alle procedure di gara ed invade pertanto la sfera di competenza esclusiva del legislatore statale, esercitata con il decreto legislativo n. 163 del 2006.
Peraltro, la disciplina unitaria della "tutela della concorrenza" rimessa in via esclusiva allo Stato prevale su quella dettata dalle regioni in materie di competenza propria ed in riferimento ad altri interessi ed opera come limite alla potestà legislativa regionale. Tale particolare aspetto va comunque per completezza esaminato anche alla luce della specialità dello Statuto siciliano ed in relazione al dettato dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 per il quale "Sino all'adeguamento dei rispettivi statuti le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampia rispetto a quelle già attribuite".
Lo Statuto speciale siciliano non prevede espressamente la materia della tutela della concorrenza e pertanto necessita verificare sotto quale aspetto la stessa sia considerata, poiché la Regione siciliana gode di competenza concorrente in materia di comunicazioni e trasporti.
Orbene poiché la disposizione censurata, sebbene direttamente riconducibile alla materia dei trasporti, investe soprattutto il rispetto della normativa comunitaria e la salvaguardia del principio della libera concorrenza, deve concludersi che, nel caso specifico, la disciplina degli standard minimi di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale debba ritenersi attribuita allo Stato anche per quanto riguarda la Sicilia.
Inoltre, la normativa statale del settore (art. 18, decreto legislativo n. 422/1997) finalizza esplicitamente il conferimento di poteri a regioni ed enti locali in tema di affidamento dei servizi di trasporto locale all'incentivazione del superamento degli aspetti monopolistici e all'introduzione di regole concorrenziali di gestione.
Il ricorso a procedure concorsuali assume quindi valore determinante in quanto assicura l'effettiva tutela della concorrenza, i conseguenti benefici per la qualità e l'economicità del servizio pubblico, nonché la piena doverosa attuazione della normativa europea in materia di liberalizzazione del mercato dei servizi di trasporto locale (regolamento CE n. 1370/2007).
In tal senso è anche l'espresso dettato dell'art. 4ter del D.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113, così come integrato e modificato dal D.P.R. 6 agosto 1981, n. 485 e dal decreto legislativo 11 settembre 2000, n. 296, contenente le norme di attuazione dello Statuto speciale in materia di comunicazioni e trasporti, che impone il ricorso alle "procedure concorsuali in conformità alla normativa comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici di servizi" per la scelta del gestore del servizio in questione.
La disposizione in argomento è, altresì, censurabile sotto il profilo dell'interferenza in materia di diritto civile giacché impone a privati imprenditori modifiche autoritative ed unilaterali a contratti di affidamento provvisorio stipulati originariamente per la durata di tre anni, ponendo di fatto a loro carico oneri e obbligazioni non valutati preventivamente né negoziati all'atto della conclusione del contratto.
L'art. 24 del disegno di legge testé approvato si pone infine in contrasto con l'art. 97 della Costituzione poiché, nel disporre una proroga che va oltre il raddoppio della durata dei contratti di affidamento provvisorio in corso, elude nella sostanza l'obbligo del rispetto dei criteri di economicità ed efficacia cui dovrà ispirarsi il nuovo assetto del servizio di trasporto pubblico locale quale risultante dal piano regionale in cui dovrà essere prevista la ridefinizione della rete e la determinazione dei servizi minimi e delle unità di rete.
Per i motivi suesposti
e con riserva di presentazione di memorie illustrative nei termini di legge, il sottoscritto prefetto dott. Alberto Di Pace, Commissario dello Stato per la Regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello Statuto speciale, con il presente atto
Impugna
L'art. 24 del disegno di legge n. 240 - 85 - 213 - 256 - 278 - 296 - 299 dal titolo "Composizione delle giunte. Status degli amministratori locali e misure di contenimento della spesa pubblica. Soglia di sbarramento nelle elezioni comunali e provinciali della Regione. Disposizioni varie" approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 4 dicembre 2008 per violazione degli artt. 97, 117, primo e secondo comma, lett. e), della Costituzione nonché degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale per interferenza in materia di diritto civile, dell'art. 4ter del D.P.R. n. 1113/1953 recante "Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di comunicazioni e trasporti" così come integrato e modificato dal D.P.R. 6 agosto 1981, n. 485 e dal decreto legislativo 11 settembre 2000, n. 296, nonché degli artt. 43 e 49 del trattato istitutivo della C.E.
Palermo, 12 dicembre 2008. Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana: DI PACE
(2009.2.126)046
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